TA21 · 1ère chambre — 1 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 I/ Par une requête enregistrée le 20 septembre 2020 sous le n° 2002594, M. D B conteste la régularisation de charges locatives émise au titre de l'année 2016 à son encontre par le ministre de l'intérieur. 
 Il soutient que la consommation de chauffage n'est pas fondée sur un relevé individuel, contrairement à ce que prévoit la circulaire du 28 décembre 2011, et qu'il est fondé à demander que ses charges de chauffage soient individualisées, conformément à l'avis émis en ce sens par la commission de recours des militaires. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 9 novembre 2021 et le 23 septembre 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête dirigée contre l'avis de régularisation du 1er avril 2020, et non contre la décision du 21 juillet 2020 prise après avis de la commission des recours des militaires, est par suite irrecevable ; 
 - il n'y a plus lieu à statuer sur les conclusions en annulation de l'avis de régularisation du 1er avril 2020 dès lors que postérieurement à l'introduction de l'instance un nouvel avis de régularisation a été émis le 23 octobre 2020 pour un montant de 463,14 euros ; 
 - à supposer que M B demande l'annulation de l'avis de régularisation du 23 octobre 2020, ses conclusions seraient irrecevables dès lors que cet avis n'a pas donné lieu à un recours préalable obligatoire devant la commission des recours des militaires ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 II/ Par ordonnance du 14 octobre 2020, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué au tribunal administratif de Dijon, qui l'a enregistrée sous le n° 203051, la requête du 23 septembre 2020 par laquelle M. D B conteste la décision du 21 juillet 2020 du ministre de l'intérieur, agréant partiellement son recours administratif préalable contre la décision du 1er avril 2020 portant régularisation des charges d'occupation du logement au titre de l'année 2016. 
 Il soutient que le ministère de l'intérieur est à la fois juge et partie lorsqu'il agrée un recours pris sur avis de la commission de recours, et ne statue pas en pleine indépendance. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 23 septembre 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de la défense ;  
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de l'énergie ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - l'ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteur publique, 
 1. M. B, major de la gendarmerie nationale, est logé par nécessité absolue de service à la caserne de gendarmerie d'Autun. Il s'est vu notifier un avis de régularisation des charges d'occupation de logement pour l'année 2016, daté du 1er avril 2020, d'un montant de 911,18 euros. M. B a formé un recours administratif préalable devant la commission des recours des militaires qui s'est prononcée, le 25 juin 2020, et a recommandé au ministre de l'intérieur d'agréer le recours de M. B. Par décision du 21 juillet 2020, le ministre de l'intérieur a agréé partiellement ce recours, a annulé la décision de régularisation du 1er avril 2020 " en tant qu'elle comprend les prestations P2 ou R2 " et a enjoint au service gestionnaire de procéder à un nouveau calcul des charges 2016 au titre du chauffage collectif en excluant les prestations P2 ou R 2. M. B conteste cette décision par deux requêtes n° 202594 et n°2003051, qu'il y a lieu de joindre pour qu'il y soit statué par un jugement unique. 
 Sur les fins de non-recevoir et l'exception de non-lieu à statuer opposées en défense : 
 2. Aux termes du I de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " I-Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense () Le recours administratif formé auprès de la commission conserve le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention de la décision prévue à l'article R. 4125-10. Sous réserve des dispositions de l'article L. 213-6 du code de justice administrative, tout autre recours administratif, gracieux ou hiérarchique, formé antérieurement ou postérieurement au recours introduit devant la commission, demeure sans incidence sur le délai de recours contentieux ()". Aux termes de l'article R. 4125-9 du même code : " La commission recommande au ministre compétent ou, le cas échéant, aux ministres conjointement compétents au sens du II de l'article R. 4125-4, soit de rejeter le recours, soit de l'agréer totalement ou partiellement. Son avis ne lie pas le ministre compétent ou, le cas échéant, les ministres conjointement compétents () ". 
 3.  Aux termes enfin de l'article R. 4125-10 dudit code : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. Cette notification, effectuée par tout moyen conférant date certaine de réception, fait mention de la faculté d'exercer, dans le délai de recours contentieux, un recours contre cette décision devant la juridiction compétente à l'égard de l'acte initialement contesté devant la commission. L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission ". 
 4. L'institution, par ces dispositions, d'un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser au ministre compétent pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite de ce recours se substitue nécessairement à la décision initiale et est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée 
 5. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête de M. B doivent, contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur, être regardées comme dirigées, non contre la décision de régularisation du 1er avril 2020, mais contre la décision expresse du 21 juillet 2020, qui s'y est substituée, en tant qu'elle ne fait pas intégralement droit à son recours préalable. Elles sont par suite recevables.  
 6. Le ministre de l'intérieur soutient également que les conclusions d'annulation seraient, en tout état de cause, privées d'objet dès lors que, postérieurement à l'enregistrement de la requête, un nouvel avis de régularisation a été émis le 23 octobre 2020 pour un montant de 463,14 euros. Toutefois, il est constant que ni la décision du 21 juillet 2020 qui a admis que les coûts des prestations de conduite, de surveillance, de contrôle de réglage et d'entretien courant de chauffage (dites prestations P.2 ou R.2) avaient été mis à tort à la charge du gendarme mais qui maintient le principe d'un calcul des charges au prorata de la surface occupée par chaque logement et du nombre de jours de chauffage et non en fonction de la consommation effective ni l'avis de régularisation du 23 octobre 2020 qui se borne, en exécution de la décision du 21 juillet 2020 et sans aucune marge d'appréciation, à procéder au nouveau calcul des charges, ne donne entièrement satisfaction à l'intéressé qui sollicitait dans son recours préalable l'application, qui lui est toujours refusée, des règles d'individualisation des charges de chauffage. Dans ces conditions les conclusions de  
 M. B tendant à l'annulation de la décision du 21 juillet 2020 en tant qu'elle ne fait pas intégralement droit à son recours préalable ne sont pas privées d'objet. 
 7. Enfin, ainsi qu'il a été dit au point 5, les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B doivent être regardées comme dirigées contre la décision du 21 juillet 2020, qui a été prise sur recours préalable devant la commission des recours des militaires et non contre l'avis de régularisation émis le 23 octobre 2020 qui fait application de cette décision, de sorte que le ministre de l'intérieur n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que le requérant était tenu de saisir à nouveau cette commission dans le cadre de la présente instance. 
 8. Le ministre de l'intérieur n'est par suite fondé à soutenir ni que la requête de M. B est irrecevable, ni qu'elle est privée d'objet. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 9. A supposer que M. B ait entendu, dans la requête n° 2003051, soulever une question prioritaire de constitutionalité, celle-ci, qui n'est pas formée par un mémoire portant la mention " question prioritaire de constitutionalité ", en méconnaissance des dispositions de l'article R. 771-3 du code de justice administrative, ne peut, en tout état de cause, qu'être déclaré irrecevable. 
 10. D'une part, aux termes de l'article L. 4145-2 du code de la défense : " Les officiers et sous-officiers de gendarmerie, du fait de la nature et des conditions d'exécution de leurs missions, sont soumis à des sujétions et des obligations particulières en matière d'emploi et de logement en caserne ". Aux termes de l'article D. 2124-75 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les personnels de tous grades de la gendarmerie nationale en activité de service et logés dans des casernements ou des locaux annexés aux casernements bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service ". Aux termes de l'article R. 2124-71 du même code : " Le bénéficiaire d'une concession de logement par nécessité absolue de service () supporte l'ensemble des réparations locatives et des charges locatives afférentes au logement qu'il occupe, déterminées conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation ()". Enfin, aux termes de l'article D. 2124-75-1 de ce même code : " La gratuité du logement accordé en application de l'article D. 2124-75 s'étend à la fourniture de l'eau, à l'exclusion de toutes autres fournitures ". 
 11. D'autre part, aux termes de l'article L. 241-9 du code de l'énergie, dans sa version applicable au litige : " Tout immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun doit comporter, quand la technique le permet, une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif. () Nonobstant toute disposition, convention ou usage contraires, les frais de chauffage et de fourniture d'eau chaude mis à la charge des occupants comprennent, en plus des frais fixes, le coût des quantités de chaleur calculées comme il est dit ci-dessus.() ". Aux termes de l'article R. 241-7 du même code : " Tout immeuble collectif équipé d'un chauffage commun à tout ou partie des locaux occupés à titre privatif et fournissant à chacun de ces locaux une quantité de chaleur réglable par l'occupant est muni d'appareils de mesure permettant de déterminer la quantité de chaleur fournie à chaque local occupé à titre privatif et ainsi d'individualiser les frais de chauffage collectif. () ". Et aux termes de l'article R. 241-13 du même code : "Les frais de combustible ou d'énergie sont répartis entre les locaux desservis en distinguant des frais communs et des frais individuels.  ()  Le total des frais individuels s'obtient par différence entre le total des frais de combustible ou d'énergie et les frais communs. Ce total est réparti en fonction des indications fournies par les appareils prévus à l'article R. 241-7, les situations ou configurations thermiquement défavorables des locaux pouvant être prises en compte. ()."  
 12. Il ne résulte ni des dispositions citées ci-dessus, ni d'aucun texte législatif ou réglementaire que les casernements ou locaux annexés aux casernements destinés à l'hébergement des personnels de la gendarmerie nationale titulaires d'une concession de logement pour nécessité absolue de service seraient, en tant que tels, soustraits aux règles d'individualisation des charges de chauffage instituées par les dispositions du code de l'énergie citées au point 11.  
 13. Si le ministre de l'intérieur se prévaut de l'article R. 131-5 du code de la construction et de l'habitation, selon lequel " la mise en service des appareils prévus à l'article R. 131-2 doit avoir lieu au plus tard le 31 mars 2017 ", cette disposition réglementaire, abrogée depuis le 1er janvier 2016, ne pouvait, en tout état de cause, faire obstacle à l'application du principe, posé par la loi, d'individualisation des charges de chauffage. 
 14. Pour procéder à un rappel de régularisation de charges de chauffage au titre de l'année 2016, l'administration s'est fondée sur les dispositions de la circulaire n° 102000 GEND/DSF/SDIL/2BR du 28 décembre 2011, selon laquelle : " 3. Modalités de recouvrement. / () / 3.2. Paiement des précomptes de charges par les parties prenantes individuelles. / La formation administrative prélève, par précomptes de charges sur la solde, le montant correspondant aux provisions de charges. Ce montant est réactualisé annuellement à partir de la régularisation des PPI [partie prenante individuelle] de l'année précédente. / () / 4.3. Le chauffage. / 4.3.1. Généralités. / Le coût du ou des combustibles nécessaires au fonctionnement du ou des systèmes de chauffage collectif (correspondant, sur les factures, aux prestations P.l ou Rl) est réparti exclusivement au prorata des surfaces chauffées et du nombre de jours de chauffage imputable à chaque PPI Tout autre mode de répartition est formellement proscrit afin de préserver le principe d'équité attaché à la vie en collectivité. / () / Dans le cas où la consommation de la part de l'État peut être isolée à l'aide d'un ou de plusieurs compteurs volumétriques (m3 ou KWH) ou calorifiques, il sera tenu compte de cette consommation pour déterminer précisément la part de la consommation PPI à répartir.  () ". 
 15.Sur le fondement de cette circulaire, le ministère de l'intérieur a admis dans sa décision du 21 juillet 2020 en litige, après avis de la commission des recours des militaires, que les frais, dits A2 ou R.2, autres que ceux correspondant au coût des combustibles, ne devaient pas être inclus dans les sommes réclamées à titre de régularisation des charges de chauffage. Il a en revanche rejeté le surplus de la demande du requérant qui sollicitait l'individualisation des frais de chauffage et maintenu le principe d'une répartition de la facture collective de chauffage en fonction des surfaces habitables des logements et du temps d'occupation. 
 16. Toutefois, il n'est pas contesté que des compteurs individuels ont été installés dans les logements de la caserne d'Autun en 2010, et, s'il est soutenu que ces compteurs n'ont pas été installés par les fournisseurs d'énergie, aucun élément ne permet de considérer qu'ils ne seraient pas en état de fonctionner et de mesurer la quantité de chaleur fournie ou, à défaut, une grandeur représentative de celle-ci. Le ministre de l'intérieur indique d'ailleurs en défense que ces compteurs ont été relevés jusqu'à la fin de l'année 2017 et n'apporte aucun élément permettant d'établir que ces relevés ne seraient pas fiables.  
 17. Enfin, si le ministre de l'intérieur se prévaut de l'article R. 131-1 du code de la construction et de l'habitation, qui n'est plus applicable depuis le 1er janvier 2016, il ne résulte en tout état de cause ni de cette disposition, ni de l'exemple fictif exposé dans le mémoire du 23 septembre 2022, que l'absence, au demeurant non établie par les pièces versées à l'instance, en 2016 d'un compteur dans les locaux des services techniques de la gendarmerie d'Autun obligerait, en violation du principe législatif d'individualisation, à répartir les charges de chauffage au prorata des surfaces des logements. 
 18. Dès lors, M. B est fondé à soutenir que la décision de régularisation de ses charges au titre de l'année 2016, méconnait la règle d'individualisation des charges de chauffage prescrite par les dispositions de l'article R. 241-7 du code de l'énergie applicables au titre de l'année en cause. 
 19. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens soulevés, que M. B est fondé à demander l'annulation de la décision du ministre de l'intérieur du 21 juillet 2020 en tant qu'elle ne fait pas intégralement droit à son recours préalable contestant le principe et le mode de calcul de la régularisation de ses charges de chauffage de l'année 2016. 
   
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La décision du ministre de l'intérieur du 21 juillet 2020 est annulée en tant qu'elle ne fait pas intégralement droit au recours préalable de M. B contestant le principe et le mode de calcul de la régularisation de ses charges de chauffage de l'année 2016. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Rousset, président, 
 Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 M-E C 
 Le président, 
 O. Rousset        
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 N°s 2002594 N°2003051