TA21 · 2ème chambre — 20 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 octobre 2020 et le 9 décembre 2021, la société par actions simplifiée Produits bitumes routiers, représentée par la société d'exercice libéral par actions simplifiée Fidal, demande au tribunal :  
 1°) de la décharger partiellement, à hauteur de 91 232,50 euros, des sommes mises à sa charge par la région Bourgogne-Franche-Comté pour le reversement d'une subvention perçue au titre du fonds européen de développement régional (FEDER) ;    
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - elle conteste le bien-fondé de la créance dans le cadre des dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;  
 - elle a sollicité une prorogation de la durée de la convention qui a été acceptée ; l'avenant n° 1 a modifié l'article 2 de la convention et prévoit une prorogation de la convention jusqu'au 31 décembre 2016 et la fin d'acquittement des dépenses au 31 mars 2017 ; les nouvelles stipulations remplacent les précédentes ; la convention manifeste les engagements réciproques de la société et de la région ;  
 - les normes de l'Union Européenne ne prévoient pas de conditions tenant au calendrier ; la demande de la société a été déposée avant l'achèvement du projet conformément à l'article 65-6 du règlement UE n° 1303/2013 ; la convention, telle que modifiée par avenant, n'est pas contraire au droit de l'Union Européenne ; 
 - elle a respecté les nouveaux délais convenus contrairement à ce qu'indique le rapport d'audit ; elle n'a pas commis d'irrégularité au regard du droit européen ;  
 - elle n'avait plus que quinze jours pour fournir les justificatifs lorsque la convention a été signée.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 mai 2021 et 29 mars 2022, la région Bourgogne-France-Comté, représentée par ADAES Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société Produits Routiers Bitumes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - l'avenant est illégal et privé de tout effet ; l'article 2 de la convention, qui fixe les règles nationales d'éligibilité, stipule qu'un avenant ne peut être régulièrement conclu que dans l'hypothèse où le bénéficiaire de l'aide formule une telle demande avant la date d'expiration du délai initial ; l'avenant est irrégulier au regard de l'article 65.6 du règlement n° 1303/2013 du 17 décembre 2013 et il découle surtout d'une demande irrégulière ; 
 - le bénéficiaire qui sollicite la prorogation de la convention postérieurement à la date d'expiration de la convention commet une irrégularité au sens du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 ;  
 - la décision de subvention ne créée des droits au profit de son bénéficiaire que dans la mesure où ce dernier respecte les conditions relatives à son octroi ;  
 - l'avenant conclut alors que l'acte contractuel qui le précède a disparu est dépourvu de tout fondement ;  
 - la région est obligée de récupérer une aide indûment versée, conformément à l'article 143 du règlement n° 1303/2013 du 17 décembre 2013. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 9 juin 2022 que cette affaire était susceptible, à compter du 24 juin 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 30 juin 2022 par une ordonnance du même jour. 
 Par des lettres du 17 août 2022, les parties ont été informées, sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont mal dirigées dès lors que ces conclusions sont dirigées à l'encontre de l'Etat qui n'est pas partie à l'instance et que la décision attaquée, prise par la région Bourgogne-Franche-Comté n'a pas été prise au nom de l'Etat. 
 La société Produits Routiers Bitumes a présenté des observations sur ce moyen qui ont été enregistrées le 29 août 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 ; 
 - le règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement et du Conseil du 17 décembre 2013 ; 
 - le décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses dans le cadre des programmes soutenus par les fonds structurels et d'investissement européens pour la période 2014-2020 ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'arrêt n° 428040 du 29 mai 2019 du Conseil d'Etat statuant au contentieux ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B A, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard rapporteur public, 
 - et les observations de Me Grimpret, représentant la société Produits routiers bitumes, et de Me Hortance, représentant la région Bourgogne-Franche-Comté. 
 Considérant ce qui suit : 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 1. La société par actions simplifiée (SAS) Produits routiers bitumes, créée en 2014, a sollicité le 6 février 2015 une subvention du fonds européen de développement régional (FEDER) auprès de la région Bourgogne-Franche-Comté. Une convention a été signée le 21 juin 2016 entre la région Bourgogne-Franche-Comté, en qualité d'autorité de gestion, et la SAS Produits routiers bitumes, laquelle prévoyait le versement d'une subvention du FEDER, d'un montant prévisionnel de 350 000 euros, pour permettre le financement d'une opération dite " mise en œuvre du process industriel / programme d'investissements " qui s'inscrivait dans l'objectif " améliorer la compétitivité des PME " du programme opérationnel FEDER-FSE Bourgogne 2014-2020. Cette convention prévoyait une période de réalisation de l'opération du 2 mars 2015 au 30 juin 2016 et une expiration de la convention le 31 août 2016. Un avenant signé par la société et la région le 22 mai 2017 a prévu que la durée de la convention était prorogée jusqu'au 31 décembre 2016 et que la fin d'acquittement des dépenses était prolongée jusqu'au 31 mars 2017. Deux rapports d'audit de la commission interministérielle de coordination des contrôles du 7 février 2019 et du 27 janvier 2020 ont indiqué, notamment, que les dépenses acquittées à compter du 1er juillet 2016, d'un montant de 91 232,50 euros, n'étaient pas éligibles dès lors que la demande d'avenant, datée du 31 mai 2017, n'avait pas été présentée avant le terme de l'acte attributif initial et que l'avenant paraissait non conforme aux dispositions de l'article 65-6 du règlement UE n° 1303/2013. Compte tenu des irrégularités relevées, la région Bourgogne-Franche-Comté a notifié le 27 juillet 2020 à la société un trop perçu de 106 484,38 euros. La SAS Produits routiers bitumes a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision par un courrier du 14 septembre 2020. Un avis des sommes à payer d'un montant de 106 484,38 a été émis le 11 septembre 2020 par la région. Par sa requête, la SAS Produits routiers bitumes doit être regardée comme demandant l'annulation de ce titre exécutoire et la décharge de l'obligation de payer la somme de 91 232,50 euros. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation 
 2. D'une part, aux termes de l'article 65 " éligibilité " du règlement UE n° 1303/2013 du 17 décembre 2013 : " 1.   L'éligibilité d'une dépense est déterminée sur la base des règles nationales, sauf si des dispositions spécifiques sont arrêtées dans le présent règlement ou dans les règles spécifiques de chaque Fonds ou sur la base de ceux-ci. / 2.   Une dépense est éligible à une contribution des Fonds ESI si elle a été engagée par un bénéficiaire et payée entre la date à laquelle le programme a été soumis à la Commission ou le 1er janvier 2014, si cette date est antérieure à la première, et le 31 décembre 2023. En outre, une dépense n'est éligible à une contribution du Feader que si l'aide concernée est effectivement payée par l'organisme payeur entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2023. / () Une opération n'est pas retenue pour bénéficier du soutien des Fonds ESI si elle a été matériellement achevée ou totalement mise en œuvre avant que la demande de financement au titre du programme ne soit soumise par le bénéficiaire à l'autorité de gestion, que tous les paiements s'y rapportant aient ou non été effectués par le bénéficiaire. () ". Aux termes de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 : " () Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des communautés, soit par une dépense indue ". Aux termes de l'article 4 de ce règlement : " 1. Toute irrégularité entraîne, en règle général, le retrait de l'avantage indûment obtenu () ". 
 3. L'article 2 de la convention signée le 21 juin 2016 par la région Bourgogne-Franche-Comté et la société requérante prévoit que : " La convention prend juridiquement effet à compter de la date de signature par les deux parties et prend fin à l'échéance des obligations liées au financement communautaire, telles que mentionnées ci-après. / Le bénéficiaire s'engage à commencer l'opération au plus tard 3 mois après la signature de la convention, et à informer le service instructeur du commencement d'exécution de l'opération. / La réalisation de l'opération doit s'inscrire dans la période du 02/03/2015 au 30/06/2016, conformément à l'échéancier de réalisation précisé dans l'annexe technique et financière. / En cas de nécessité liée à la complexité du projet ou à des circonstances particulières ne résultant pas de son fait, et à condition que le projet ne soit pas dénaturé, le bénéficiaire peut solliciter une prolongation par avenant, pour une période ne pouvant excéder 4 mois, sur demande écrite et justifiée avant expiration du délai initial. / La présente convention expire normalement, sauf cas particulier, 2 mois après la date prévue pour la fin de réalisation de l'opération, soit le 31/08/2016. Ce délai permettra la justification des dépenses liées à l'opération mais payées postérieurement à la fin de celle-ci, et la présentation de toutes les pièces nécessaires au solde du dossier. / Aussi, toute facture acquittée après ce délai ne pourra être prise en compte pour le paiement du FEDER ". Toutefois, l'article 1er de l'avenant conclu par les mêmes signataires le 22 mai 2017 prévoit que : " L'article 2 "durée de la convention" susvisé est modifié comme suit : / La durée de la convention est prorogée jusqu'au 31 décembre 2016. La fin d'acquittement des dépenses est prolongée jusqu'au 31 mars 2017 ".  
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". 
 5. Lorsqu'est en cause la légalité d'une décision de récupération d'une aide indûment versée en application d'un texte communautaire, il y a lieu de vérifier d'abord si une disposition communautaire définit les modalités de récupération de cette aide. Dans la négative, il y a lieu de se référer aux règles de droit national et d'apprécier si ces dernières doivent, pour le règlement du litige, être écartées ou interprétées, afin que la pleine efficacité du droit communautaire soit assurée. 
 6. Une décision qui a pour objet l'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention. 
 7. Pour justifier l'indu, la région Bourgogne-Franche-Comté fait valoir que l'avenant conclu le 22 mai 2017 est illégal et de nul effet de sorte que seules les dépenses engagées et acquittées conformément aux règles prévues par la convention initiale peuvent être prises en compte pour le calcul de la subvention du FEDER. Elle doit ainsi être regardée comme ayant retiré l'acte unilatéral du 22 mai 2017 par lequel elle a modifié la période d'exécution de l'opération et la date butoir de présentation des justificatifs au motif qu'il serait illégal.  
 8. La société requérante fait valoir qu'elle tire des droits de l'avenant du 22 mai 2017 qu'elle a respecté et que cet avenant ne méconnaît pas le droit de l'Union Européenne, en particulier l'article 65 du règlement (UE) n° 1303/2013 précité. Il résulte de l'article 65.6 de ce règlement que l'opération, définie selon l'article 2 du règlement comme le projet, le contrat, l'action ou le groupe de projets sélectionné par l'autorité de gestion et contribuant à la réalisation des objectifs d'une ou de plusieurs priorités, ne doit pas être matériellement achevée ou totalement mise en œuvre avant que la demande de financement soit soumise à l'autorité de gestion. Or, la société requérante a sollicité une subvention pour son opération, définie à l'article 1er de la convention et en annexe de la convention, dès le 6 février 2015 et la prorogation de la durée de réalisation de l'opération prévue par l'acte du 22 mai 2017 n'a pour objet et pour effet ni de modifier la nature  et l'objet de cette opération, ni de modifier le coût total prévisionnel éligible déterminé à l'article 3 de la convention initiale, de sorte que la région n'est pas fondée à considérer que l'acte du 22 mai 2017 méconnaîtrait l'article 65.6 du règlement au motif qu'il s'agirait de l'attribution d'une subvention pour une opération qui était déjà totalement exécutée à la date de sollicitation de l'aide.  
 9. La région Bourgogne-Franche-Comté fait également valoir que l'acte du 22 mai 2017 méconnaîtrait l'article 2 de la convention initiale. Toutefois, la région pouvait légalement décider de modifier les règles fixées dans la convention initiale par un nouvel acte de même portée qui ne portait pas atteinte aux droits acquis du bénéficiaire de la subvention.   
 10. La région fait aussi valoir que la société requérante aurait commis une irrégularité au sens du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 en sollicitant une prorogation de la convention initiale postérieurement à la date d'expiration de cette convention, en méconnaissance de l'article 2 de la convention initiale qui prévoyait que la société requérante devait solliciter le bénéfice de la prorogation avant l'expiration du délai initial. Toutefois, d'une part, la région n'établit ainsi aucune contrariété à une disposition du droit de l'Union européenne. D'autre part, dès lors que la région a accepté d'accorder la prorogation en modifiant elle-même les règles fixées dans l'acte attributif initial, il n'est pas établi que cette circonstance constitue par elle-même une irrégularité.  
 11. La région ne peut utilement ensuite se prévaloir des règles applicables aux contrats dès lors que, comme il a été dit, les décisions accordant des subventions constituent des actes unilatéraux créateurs de droits au profit du bénéficiaire de la subvention. A supposer même que l'acte du 22 mai 2017 doive s'analyser comme le retrait de la décision initiale et l'octroi d'une nouvelle subvention comportant une période d'exécution étendue et une date butoir plus favorable pour la présentation des justificatifs, la seule circonstance que cet acte accorderait une nouvelle subvention ne le rend pas contraire aux dispositions de l'article 65-6 du règlement (UE)  n° 1303/2013 précité dès lors que la demande de subvention afférente à cette opération demeure antérieure à la convention initiale et ne peut être fixée à la date de la demande d'avenant.  
 12. La région n'invoque la méconnaissance d'aucune autre disposition précise des textes régissant le FEDER, notamment aucune disposition nationale ou régionale concernant les règles d'éligibilité des dépenses ni aucune disposition des règlements de l'Union européenne. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'acte du 22 mai 2017 était illégal.  
 13. L'acte du 22 mai 2017 doit s'analyser comme un acte unilatéral créateur de droits pour la société requérante dès lors qu'il lui accordait la faculté de bénéficier d'une subvention pour une période d'exécution plus étendue. Il n'est pas contesté que la société requérante a respecté les conditions mises à l'octroi de la subvention telles que prévues par la convention initiale modifiée par l'avenant du 22 mai 2017. A cet égard, la région ne peut faire valoir que la société requérante aurait méconnu l'article 2 de la convention initiale dès lors que l'avenant du 22 mai 2017 a modifié l'article 2 de cette convention et que la société s'est conformée à ces nouvelles dispositions.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir qu'elle tire des droits de l'acte du 22 mai 2017 et que la région ne pouvait le retirer et exiger le reversement de la fraction de la subvention correspondant aux sommes engagées pour le financement de l'opération entre le 1er juillet 2016 et le 31 décembre 2016 et acquittées avant le 31 mars 2017. Par suite, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, la société requérante est fondée à demander l'annulation partielle de l'avis de sommes à payer, en tant qu'il porte sur la somme litigieuse de 91 232,50 euros et la décharge de l'obligation de payer cette somme.  
 Sur les frais liés au litige :  
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la société requérante, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la région Bourgogne-Franche-Comté et non compris dans les dépens. En tout état de cause, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme à la charge de la région Bourgogne-Franche-Comté au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'avis de sommes à payer émis le 11 septembre 2020 est annulé en tant qu'il porte sur la somme de 91 232,50 euros. 
 Article 2 : La SAS Produits routiers bitumes est déchargée du reversement de la somme de 91 232,50 euros.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la région Bourgogne-Franche-Comté sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Produits routiers bitumes et à la région Bourgogne-Franche-Comté.  
 Copie sera adressée au préfet de la région Bourgogne Franche Comté et du département de la Côte d'Or et à la direction régionale des finances publiques de Bourgogne. 
 Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Philippe Nicolet, président, 
 M. Irénée Hugez, premier conseiller, 
 Mme Pauline Hascoët, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2022. 
 La rapporteure, 
 P. A 
 Le président, 
 P. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Le greffier, 
 lc