TA78 · 3ème chambre — 12 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 4 mai 2020 et  le 25 octobre 2021, et deux mémoires non communiqués enregistrés le 8 novembre 2021 et le 20 juin 2022, M. A D C, représenté par Me Magali Rochefort, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune des Bréviaires a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; 
 2°) subsidiairement, d'annuler le classement en zone naturelle Npy du domaine des Petites Yvelines, l'article N1 du règlement du PLU en ce qu'il interdit toute constructibilité dans les 50 mètres de la lisière et en ce qu'il interdit " tout mode d'occupation du sol qui ne soit pas en rapport avec la vocation de Parc résidentiel de loisirs ", l'article UH 1-2 du règlement du PLU et d'annuler, sur le plan de zonage, les bandes d'inconstructibilité au titre des 50 mètres frappant les zones UHb et le domaine des Petites Yvelines, ainsi que la bande d'identification au titre de la zone humide potentielle frappant le domaine des Petites Yvelines ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune des Bréviaires une somme de 4 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il a intérêt à agir ; 
 - sa requête n'est pas tardive ; 
 - la concertation prévue par l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme a été privée d'effet utile dès lors que : 
   * de nouvelles modalités de concertation auraient dû être fixées après l'arrêt de la procédure à la suite du premier projet arrêté en mars 2018 ; 
   * les modalités de la concertation n'ont pas été respectées ; 
 - il n'est pas établi que le débat sur le projet d'aménagement et de développement durable a effectivement eu lieu ; 
 - les avis du parc naturel régional (PNR) et de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ainsi que le bilan de la concertation n'ont pas été incorporés au dossier d'enquête publique, et les possibilités de consultation sur place des annexes au dossier d'enquête étaient insuffisantes, privant l'enquête publique de tout effet utile ; 
 - les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivées ; 
 - le rapport de présentation est insuffisamment motivé en ce qui concerne les données relatives au " domaine des Petites Yvelines ", et les conséquences à en tirer au regard de sa population, du parti d'urbanisation et des règles d'urbanisme à appliquer pour ce secteur, de même qu'en ce qui concerne la " potentielle zone humide " et la justification du zonage Npy ; 
 - le classement du domaine des Petites Yvelines en zone Npy où sont interdites les occupations du sol qui ne sont pas en rapport avec la vocation de parc résidentiel de loisir et l'imposition d'une marge d'inconstructibilité de 50 mètres à partir de la lisière du massif boisé de plus de 100 hectares, alors qu'il s'agit d'un site urbain constitué, sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - l'identification d'une zone humide potentielle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des critères de l'article L. 211-1 du code de l'environnement ; 
 - l'article UH 1-2, interdisant, en zone UHb, toute extension en direction du massif forestier, pour les constructions non agricoles se trouvant au moins en partie dans la bande de 50 mètres en lisière d'un massif forestier de plus de 100 hectares, est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation. 
 - le classement du domaine des Petites Yvelines en zone naturelle est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durable et est contraire aux principes de mixité sociale et de non-discrimination posés par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juin 2021, la commune des Bréviaires, représentée par Me Matthieu Malnoy, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit sursis à statuer pour permettre la régularisation des vices éventuellement constatés, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient à titre principal que la requête est irrecevable pour tardiveté, et à titre subsidiaire que les moyens ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 4 novembre 2021, l'instruction a été close, en dernier lieu, au 25 novembre 2021. 
 Des pièces, enregistrées le 31 mai 2022, ont été produites par la commune des Bréviaires en réponse à une mesure d'instruction diligentée par le tribunal sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative. 
 Le 17 juin 2022, le tribunal a, en application des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, demandé à la commune des Bréviaires de communiquer avant le 23 juin 2022, le compte-rendu du débat du conseil municipal sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD). 
 Par un courrier, non communiqué, enregistré le 23 juin 2022, la commune des Bréviaires a indiqué qu'aucun compte-rendu n'a été établi lors du débat du conseil municipal portant sur le PADD. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B, 
 - les conclusions de M. Maitre, rapporteur public,  
 - les observations de Me Rochefort, représentant M. D C, 
 - et les observations de Me Samonte, substituant Me Malnoy, représentant la commune des Bréviaires. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 30 mars 2015, le conseil municipal de la commune des Bréviaires a décidé de prescrire l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Un premier projet a été arrêté au mois de mars 2018. Après abandon de ce premier projet, un second projet de PLU a été arrêté le 25 juin 2019. L'enquête publique s'est déroulée du 17 octobre 2019 au 19 novembre 2019. Le 19 décembre 2019, le commissaire enquêteur a rendu son rapport. Par une délibération n°05/2020 du 28 février 2020, le conseil municipal de la commune des Bréviaires a approuvé le PLU. M. D C demande à titre principal l'annulation de cette délibération. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune des Bréviaires : 
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". L'article R. 153-20 du code de l'urbanisme prévoit que : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21 : / () 2° La délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme () ". Et aux termes de l'article R. 153-21 de ce même code : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. () " 
 3. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions apposées sur la délibération attaquée, qui font foi jusqu'à preuve contraire, que cette dernière a été publiée le 2 mars 2020, et non le 29 février 2020 comme l'affirme sans nullement l'étayer la commune dans son mémoire en défense. Le délai franc de deux mois imparti au requérant pour former un recours pour excès de pouvoir contre la délibération n'était donc pas expiré lorsque la requête a été enregistrée au greffe du tribunal, le 4 mai 2020. La fin de non-recevoir opposée en défense doit donc être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 4. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. " Il résulte de ces dispositions que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal se tenant au moins deux mois avant l'examen du projet du plan local d'urbanisme et que les membres du conseil municipal doivent être mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées. 
 5. D'autre part, en vertu du premier alinéa de l'article L. 2121-9 du code général des collectivités territoriales, le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu'il le juge utile. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. " Selon l'article L. 2121-18 dudit code : " Les séances des conseils municipaux sont publiques. Néanmoins, sur la demande de trois membres ou du maire, le conseil municipal peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu'il se réunit à huis clos. / () " 
 6. En l'espèce, le rapport d'enquête ne fait pas état, dans le rappel de la procédure, de la tenue du débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD). En réponse à la mesure d'instruction diligentée par le tribunal, la commune des Bréviaires a indiqué qu'aucun compte-rendu du débat sur les orientations du PADD n'avait été établi, sans donner davantage de précision sur la date ni sur les modalités de la tenue de ce débat. Si la délibération attaquée fait état, dans ses visas, d'une " réunion " en date du 29 mars 2016, " relative à la synthèse du diagnostic et aux enjeux du projet du PADD ", aucune précision n'est donnée sur la nature de l'instance au sein de laquelle s'est déroulée cette réunion ni sur ses modalités. La tenue du débat au sein du conseil municipal sur les orientations du PADD, telle qu'exigée par les dispositions citées ci-dessus, ne peut dès lors être tenue pour établie. Compte tenu de l'importance de ce débat dans la procédure d'élaboration du PLU, cette irrégularité est de nature à avoir nui à l'information des conseillers municipaux et à avoir exercé une influence sur le sens de la décision attaquée. Dès lors, le requérant est fondé à soutenir que la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme, et applicable à l'espèce : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () " Aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme alors applicable : " Le rapport de présentation : () 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. ( ) " 
 8. En l'espèce, le rapport de présentation décrit le domaine des Petites Yvelines, vaste parcelle de plus de six hectares ne pouvant selon le règlement du plan d'occupation des sols recevoir que des hébergements temporaires de loisirs et de tourisme, et ayant évolué vers une sédentarisation progressive des occupants, souvent dans une situation socialement précaire et installés dans des constructions non autorisées, engendrant notamment des difficultés en termes de sécurité et de salubrité. Il est indiqué que le nombre d'habitants est estimé à plusieurs centaines, dans une situation d'occupation permanente illégale et ne pouvant faire reconnaître leur habitation comme résidence principale. Toutefois, alors que la situation du domaine des Petites Yvelines, dont le nombre d'occupants permanents de fait est très significatif par rapport au nombre d'habitants de la commune, est un enjeu majeur pour la commune et a fait l'objet d'une maîtrise d'ouvrage urbaine et sociale et d'un diagnostic juridique, et que le premier projet de PLU arrêté prévoyait la création d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limité autorisant l'habitat permanent, le rapport de présentation du PLU adopté ne contient aucune explication du choix finalement retenu de n'autoriser, dans le secteur Npy correspondant au domaine des Petites Yvelines que l'habitat léger de loisirs destiné à une occupation temporaire ou saisonnière, à l'exclusion de tout habitat permanent, ni plus généralement aucune explication des règles retenues pour ce secteur. Par ailleurs, le rapport de présentation ne présente aucune justification du choix retenu d'appliquer, au sein de la zone UHb, qui doit être regardée compte tenu du zonage retenu comme urbanisée, la règle d'inconstructibilité dans la bande des cinquante mètres de la lisière des massifs forestiers de plus de cent hectares, prévue par le schéma directeur de la région Ile-de-France hors site urbain constitué. Dans ces conditions, M. D C est fondé à soutenir que le rapport de présentation est insuffisamment motivé en ce qui concerne le parti d'urbanisme retenu concernant le domaine des Petites Yvelines et la zone UHb. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. " Aux termes de l'article R. 151-25 du code de l'urbanisme : " Peuvent être autorisées en zone N : 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière, ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. " L'article L. 151-13 de ce code dispose : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; ()  / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. () " 
 10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.   
 11. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle n°107, d'une surface de 6,2 hectares, est située à l'écart du bourg des Bréviaires, en bordure de la forêt de Rambouillet. Elle est couverte par une copropriété de 200 lots, dite " domaine des Petites Yvelines ", et comprend un grand nombre de résidences démontables. Il ressort également des pièces du dossier que la majorité des lots font l'objet d'une occupation au titre de l'habitat permanent, non autorisée par le plan d'occupation des sols, et que de nombreux lots comportent des constructions ou parties de constructions non autorisées, sans qu'il apparaisse que la commune ait agi de manière significative en temps utile pour empêcher le maintien et le développement de cette situation. Le rapport de présentation évalue le nombre d'habitants permanents à plusieurs centaines, tout en qualifiant la prise en compte partielle de ces habitants dans la population de la commune par les données de l'INSEE d'" artefact " de nature à fausser l'analyse de l'évolution démographique de la commune, dont la population totale recensée est évaluée à un peu plus de 1 200 habitants. Des équipements d'assainissement et d'eau potable ont été réalisés pour contribuer à la résorption des problèmes d'insalubrité générés par la sédentarisation des occupants du domaine, et une maîtrise d'ouvrage urbaine et sociale a été initiée en 2011, sans qu'il apparaisse qu'elle ait débouché sur une solution pérenne. Il ressort également des pièces du dossier que la régularisation de la situation du domaine des Petites Yvelines est un enjeu important pour la commune, notamment en raison des questions de salubrité posées par cette sédentarisation de fait. Ainsi, un premier projet de PLU prévoyait d'autoriser l'habitat permanent, avec pour objectif de " (régulariser) la sédentarisation qui s'est opérée malgré les règles du POS en vigueur et de permettre une amélioration des conditions de vie des habitants résidant sur ce site ". Le parc naturel régional de la Haute Vallée de Chevreuse préconisait quant à lui, dans son avis du 9 octobre 2019 sur le projet de PLU, de classer ce secteur en zone urbaine avec des règles très précises et une orientation d'aménagement et de programmation limitant l'urbanisation aux simples besoins du secteur, et regrettait que le maintien de l'interdiction de l'habitat permanent exclut une partie de l'habitat aujourd'hui existant sur le site. Le projet d'aménagement et de développement durables fixe enfin la sous-orientation suivante " étudier les possibilités de régularisation du caravaning des Petites Yvelines, où la sédentarisation de fait pose des problèmes sur les plans social, économique et environnemental ". Néanmoins, le domaine des petites Yvelines est classé dans le PLU adopté en secteur Npy interdisant selon l'article N 1.1 du règlement " tout mode d'occupation du sol qui ne soit pas en rapport avec la vocation de Parc résidentiel de loisirs ", un tel parc étant voué à recevoir des habitations légères de loisirs ainsi que des résidences mobiles de loisirs, qui sont destinées à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs. Si le classement en zone naturelle de la parcelle d'assiette du domaine des Petites Yvelines est cohérent avec ses caractéristiques et sa localisation telles que décrites plus haut, le choix opéré par les auteurs du PLU d'y interdire tout habitat permanent en maintenant un statu quo, ne tient pas compte de la situation existante et est en contradiction manifeste avec la réalité de l'occupation du secteur depuis plus de vingt ans et de nature, en l'absence de toute perspective crédible de relogement de plusieurs centaines d'habitants du domaine, à faire obstacle à toute amélioration de la situation. Il en résulte que M. D C est fondé à soutenir que le classement de la parcelle d'assiette du domaine des Petites Yvelines en secteur Npy interdisant tout habitat permanent est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est susceptible de fonder l'annulation de la délibération attaquée. 
 Sur les conséquences des illégalités contestées : 
 13. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. () / Si, après avoir écarté les autres moyens, le juge administratif estime que le vice qu'il relève affecte notamment un plan de secteur, le programme d'orientations et d'actions du plan local d'urbanisme ou les dispositions relatives à l'habitat ou aux transports et déplacements des orientations d'aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce. " 
 14. L'illégalité constatée au point 5, consistant en l'absence de débat sur les orientations du PADD, entache l'ensemble du PLU adopté et ne peut, en application des dispositions citées ci-dessus, faire l'objet d'un sursis à statuer en vue d'une régularisation. Il s'ensuit que M. D C est fondé à demander l'annulation de la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune des Bréviaires a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 15.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de M. D C, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la commune des Bréviaires demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune des Bréviaires une somme de 1 500 euros à verser à M. D C en application des dispositions de l'article                    L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune des Bréviaires a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune est annulée. 
 Article 2 : La commune des Bréviaires versera une somme de 1 500 euros à                       M. D C en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions de la commune des Bréviaires présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A D C et à la commune des Bréviaires.  
 Copie en sera adressée pour information au préfet des Yvelines. 
 Délibéré après l'audience du 28 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Rollet-Perraud, présidente, 
 M. Jauffret, premier conseiller,  
 Mme Amar-Cid, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 202Le rapporteur, 
 Signé 
 E. B 
 La présidente, 
 Signé 
 C. Rollet-PerraudLa greffière, 
 Signé 
 A. Lloria 
 La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.