TA59 · 7ème chambre — 10 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 avril 2020 et le 29 septembre 2021,  
 M. A D, représenté par Me Pauwels, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 6 novembre 2019 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé de le nommer en qualité d'huissier de justice dans un office à créer dans la résidence de Calais ou de Lille ; 
 2°) d'enjoindre au ministre de la justice de le nommer en qualité d'huissier de justice dans un office à créer dans la résidence de Calais ou de Lille ; 
 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 9 876 euros bruts mensuels, du mois de décembre 2019 à la date de sa nomination à intervenir, en réparation de ses préjudices résultant de la perte de revenus subie ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée a été signée par une autorité incompétente ; 
 - elle est entachée d'une erreur de fait ; 
 - elle est entachée d'une erreur d'appréciation ; 
 - il est fondé à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 9 876 euros bruts mensuels entre le 1er décembre 2019 et la date de la décision à intervenir et correspondant à la perte de revenus qu'il a subie. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 11 juin 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée est fondée, par une substitution de motifs, sur l'existence de faits devant être regardés ensemble comme contraires à l'honneur et à la probité visés au 2° de l'article 1erdu décret du 14 août 1975 relatif aux conditions d'accès à la profession d'huissier de justice ainsi qu'aux modalités des créations, transferts et suppressions d'offices d'huissier de justice et concernant certains officiers ministériels et auxiliaires de justice, commis par M. D et ayant consisté, d'une part, en sa participation au capital social de la SARL Pro Justitia Huissiers et ont donné lieu à une sanction de rappel à l'ordre par la chambre de discipline du 28 juin 2011, d'autre part, en l'appartenance de l'intéressé à une association de vingt-quatre huissiers de justice des ressorts du Nord et du Pas-de-Calais ayant pour objectif de canaliser une clientèle potentielle au profit de ses adhérents ; ces deux motifs faisant obstacle à la nomination de M. D en qualité d'huissier de justice dans un office à créer, eu égard à la gravité de ces faits, en lien direct avec l'exercice des fonctions d'huissier de justice, de leur caractère répété et pour partie, récent ; 
 - les conclusions indemnitaires sont irrecevables en l'absence de demande préalable conformément à l'article R. 421-1 du code de justice administrative. 
 Par une ordonnance en date du 19 octobre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 novembre 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le décret n° 75-770 du 14 août 1975 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - et les conclusions de M. Quint, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. D était huissier de justice à la résidence de Dunkerque depuis le  
 17 décembre 2015. Il a présenté deux demandes, datées du 1er février 2018, en vue de sa nomination en qualité d'huissier de justice dans un office à créer dans la zone du Nord et du  
 Pas-de-Calais, à la résidence de Calais, d'une part, à la résidence de Lille, d'autre part. Il a démissionné de ses fonctions à Dunkerque le 9 février 2018. Par une décision du  
 6 novembre 2019, la garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté les demandes de  
 M. D en considérant que ce dernier ne remplissait pas les conditions du 2° de l'article 1er du décret du 14 août 1975 relatif aux conditions d'accès à la profession d'huissier de justice ainsi qu'aux modalités des créations, transferts et suppressions d'offices d'huissier de justice et concernant certains officiers ministériels et auxiliaires de justice. Son recours gracieux, en date du  2 janvier 2020 ayant été implicitement rejeté, M. D demande au tribunal d'annuler la décision du 6 novembre 2019 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice a refusé sa nomination en qualité d'huissier de justice dans un office à créer dans la résidence de Calais ou de Lille et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 9 876 euros bruts mensuels, du mois de décembre 2019 à la date de sa nomination à intervenir, en réparation de ses préjudices résultant de la perte de revenus subie consécutive à la décision attaquée.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. / () ". Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence de décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif. En revanche, les termes du deuxième alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. 
 3. En méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, la requête de M. D n'est accompagnée ni d'une décision refusant de verser la somme de 9 876 euros bruts mensuels qu'il demande en réparation du préjudice financier qu'il estime avoir subi, ni de la preuve de dépôt d'une demande tendant au versement de cette somme. En l'absence, à la date du présent jugement, de toute décision de l'administration rejetant une telle demande, les conclusions indemnitaires de M. D sont dès lors irrecevables. La fin de non-recevoir opposée par le garde des sceaux, ministre de la justice, doit, par suite, être accueillie. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. Aux termes de l'article 1er du décret du 14 août 1975 relatif aux conditions d'accès à la profession d'huissier de justice ainsi qu'aux modalités des créations, transferts et suppressions d'offices d'huissier de justice et concernant certains officiers ministériels et auxiliaires de justice, dans sa version applicable à la date de la décision attaquée : " Nul ne peut être nommé huissier de justice, s'il ne remplit les conditions suivantes : / () / 2° N'avoir pas été l'auteur de faits contraires à l'honneur et à la probité ; / () ".  
 5. Lorsqu'il vérifie le respect de la condition de n'avoir pas été l'auteur de faits contraires à l'honneur et à la probité, il appartient au ministre de la justice d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si l'intéressé a commis des faits contraires à l'honneur et à la probité qui sont, compte tenu notamment de leur nature, de leur gravité, de leur ancienneté ainsi que du comportement postérieur de l'intéressé, susceptibles de justifier légalement un refus de nomination. 
 6. D'une part, pour refuser à M. D sa nomination en qualité d'huissier de justice dans un office à créer dans les résidences de Lille et de Calais, la garde des sceaux, ministre de la justice a considéré que l'intéressé avait commis des faits contraires à l'honneur et à la probité, résultant de la pratique d'une association de type " loi 1901 " composée d'huissiers de justice du ressort de la cour d'appel de Douai, parmi lesquels M. D, dont la finalité était de " canaliser au profit de ses adhérents une clientèle potentielle ", faits pour lesquels il avait été sanctionné d'un rappel à l'ordre prononcé par la chambre départementale des huissiers de justice du Pas-de-Calais en date du 28 juin 2011. 
 7. Toutefois, il est constant que les faits ayant fondé la décision attaquée n'ont donné lieu à aucune sanction disciplinaire à l'encontre de M. D. En outre, il ressort des pièces du dossier, en particulier du courrier électronique du 28 juin 2018 du président de la chambre régionale des huissiers de justice du Nord-Pas-de-Calais adressé au ministre de la justice, que  
 M. D a appartenu à une association dont les membres, huissiers de justice répartis sur l'ensemble des deux départements du Nord et du Pas-de-Calais avaient pour objectif de " mailler le territoire de la Cour de Douai en proposant à la clientèle et au moyen d'un site internet public des prestations juridiques notamment de signification. Ce site internet, entre autres services, était doté d'un moteur de recherche fonctionnant par commune et dirigeait, selon la commune recherchée, vers le membre de l'association le plus proche selon un découpage territorial défini au sein de l'association et donc au bénéfice de ses seuls membres ". Il ajoutait " Cette association est aujourd'hui dissoute et le site internet a disparu ". Une procédure a été engagée devant la chambre régionale de discipline des huissiers de justice du Nord-Pas-de-Calais à l'encontre de seize huissiers de justice, dont M. D, membres de l'association en cause et renvoyée devant le tribunal de grande instance de Lille, par une ordonnance du 20 juillet 2017 du premier président de la cour d'appel de Douai. La procédure disciplinaire ainsi engagée devant le tribunal de grande instance de Lille en 2017 n'a pas abouti et il ne ressort pas de cette seule mise en cause que les faits allégués, au demeurant dépourvus de caractère contraire à l'honneur et à la probité, seraient effectivement et personnellement imputables à l'intéressé. Par suite, en considérant que M. D avait ainsi commis des faits contraires à l'honneur et à la probité faisant obstacle à sa nomination en qualité d'huissier de justice dans un office à créer dans la résidence de Lille ou dans celle de Calais, le ministre de la justice a commis une erreur d'appréciation. 
 8. D'autre part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 9. Par son mémoire en défense enregistré le 11 juin 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice soutient que la décision attaquée est fondée, par une substitution de motifs, sur l'existence de deux séries de faits devant être regardés, ensemble, comme contraires à l'honneur et à la probité visés au 2° de l'article 1erdu décret du 14 août 1975 cité au point 4, contraires à l'honneur et à la probité.  
 10. Le ministre fait valoir que M. D a été sanctionné d'un rappel à l'ordre prononcé le 28 juin 2011, par la chambre départementale des huissiers de justice du Pas-de-Calais, en raison des méthodes de recouvrement menées par la SARL Pro Justitia Huissiers, holding de participations financières et structure d'exercice professionnel dédiée au recouvrement de créances amiables ou judiciaires, détenue à 99 % par la SELARL puis SELAS Marcotte Ruffin, office d'huissiers de justice auquel M. D était associé, ce dernier détenant par ailleurs 1 % des parts de la SARL précitée, et pour le compte de cet office. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la décision du 28 juin 2011 de la chambre départementale des huissiers de justice du Pas-de-Calais que la SARL Pro Justitia Huissiers était actionnaire de la SELAS Marcotte Ruffin et associés à hauteur de 49,9 %, Me Marcotte Ruffin étant associé majoritaire dans les 50,1 % de parts restantes. Le recouvrement amiable était traité par des salariés de la SARL Pro Justitia Huissiers en tant que gestionnaires de dossiers sur des lettres à en-tête de la SELAS Marcotte Ruffin et associés, tendant à induire les justiciables en erreur quant à la qualité d'huissiers de justice de ces salariés. La SARL facturait ses prestations à l'office d'huissiers de justice SELAS Marcotte Ruffin, au profit du seul office. Les pratiques en cause ont consisté notamment en des agissements qualifiés de " pressions " sur les supposés débiteurs, à l'origine de diverses plaintes et réclamations. L'office d'huissier de justice a mis en œuvre un traitement du recouvrement de créances fondé sur des courriers, des relances téléphoniques, des menaces d'intervention au domicile des justiciables, que la créance poursuivie soit pourvue, ou non, d'un titre exécutoire. Dans les cas où la mise en demeure ne faisait pas état de l'existence d'un titre exécutoire, le supposé débiteur était menacé de mesures d'exécution forcée, conditionnées à la prise d'un titre susceptible d'être obtenu par le créancier, sans tenir compte de l'éventuelle prescription frappant la créance non titrée. Dans les cas où la mise en demeure faisait état de l'existence d'un titre exécutoire, l'office établissait un décompte des sommes dues, assorti de menaces d'exécution forcée, dans sa compétence territoriale comme au dehors de celle-ci, sans pouvoir justifier de l'existence du titre, ni des actes de procédure qui lui étaient liés, et sans tenir compte de l'éventuelle prescription des intérêts légaux ou contractuels dépendant du titre exécutoire, au regard des dispositions légales et règlementaires. Lorsque les justiciables présentaient des réclamations, l'office classait le dossier et en faisait retour auprès de son mandant, n'étant pas en mesure de présenter de justificatifs.  
 11. Si ces faits ainsi énoncés au point précédent sont matériellement établis et non contestés par M. D, la chambre disciplinaire a considéré que " le pouvoir de contrôle de maître Alain D, dans la gestion de ces dossiers traités par le " pôle amiable ", [était] inexistant ", et elle donnait " acte à monsieur le Syndic de ses réquisitions modérées, fondées notamment sur ce qu'il décrit comme l'état de fragilité affectant maître Alain D, et l'abus de position dominante de maître Hervé MARCOTTE RUFFIN, seul bénéficiaire économique du montage juridique et des massives remontées de chiffre d'affaires de l'office d'huissier de justice vers la société holding dans laquelle il est actionnaire à 99 % ". Elle s'interrogeait " sur l'existence d'un abus de majorité- abus de position dominante- visant à avantager un associé au détriment de la collectivité des associés " et relevait que M. D s'était trouvé " en situation de dépendance totale à l'égard du ou des associés majoritaires, voire même en situation de totale précarité, n'ayant d'autre choix que de se soumettre ou de se démettre ". En conséquence, elle décidait de prendre " en considération l'état de contrainte dans lequel [s'est trouvé] maître Alain D, qui ne [disposait] que de 9.5 % des parts dans l'office d'huissiers de justice, et de 1 % des parts sociales de la SARL holding, d'un droit de contrôle nul dans la société de participations financières de profession libérale vers laquelle [remontait], sous forme de charges, une partie essentielle du chiffre d'affaires réalisé par l'office, diminuant d'autant le résultat comptable de l'office d'huissiers de justice ", ainsi que, " la situation propre de maître Alain D, son état avéré de fragilité et faiblesse à l'égard de son associé maître MARCOTTE RUFFIN, ce qui l'[avait] empêché de faire valoir ses positions et ses vues quant aux changements intervenus dans la gestion de l'office ".  
 12. Il ressort des pièces du dossier que les faits ayant donné lieu à un rappel à l'ordre, dont la matérialité est établie, ne sont pas imputables personnellement à M. D, lequel n'a traité aucun dossier ayant donné lieu à une plainte à l'origine de la procédure disciplinaire en cause et ne disposait d'aucun pouvoir de gestion ni dans la SELAS Marcotte Ruffin et associés ni au sein de la SARL Pro Justitia Huissiers. Les faits en cause sont anciens et n'ont pas fait obstacle à ce que M. D soit nommé huissier de justice à la résidence de Dunkerque par un arrêté du ministre de la justice du 17 décembre 2015. En outre, ainsi qu'il a été dit au point 6, les faits ayant donné lieu à l'engagement d'une procédure disciplinaire devant le tribunal de grande instance de Lille en 2017 ne sont pas de nature à fonder une décision de refus de nomination au sens du 2° de l'article 1er du décret du 14 août 1975 précité. Dans ces conditions, l'ensemble des faits reprochés à M. D, lequel n'a fait l'objet d'aucune sanction disciplinaire depuis 2011, ne sont pas susceptibles de justifier légalement un refus de nomination sur le fondement du 2° de l'article 1er du décret du 14 août 1975 précité. Par suite, la demande de substitution de motifs présentée par le ministre de la justice doit être rejetée.  
 13. Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 12, que M. D est fondé à demander l'annulation de la décision du 6 novembre 2019 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé de le nommer en qualité d'huissier de justice dans un office à créer dans la résidence de Calais ou de Lille. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. " 
 15. Eu égard au motif d'annulation retenu, l'exécution du présent jugement implique que la demande de M. D d'être nommé en qualité d'huissier de justice dans un office à créer à la résidence de Lille ou à la résidence de Calais soit réexaminée. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder à ce réexamen dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 16. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 1 500 euros au titre des frais engagés par M. D et non compris dans les dépens.  
 DECIDE : 
 Article 1er : La décision du 6 novembre 2019 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé de nommer M. D en qualité d'huissier de justice dans un office à créer dans la résidence de Calais ou de Lille est annulée.  
 Article 2 : Il est enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder au réexamen de la demande de M. D d'être nommé en qualité d'huissier de justice dans un office à créer dans la résidence de Calais ou dans la résidence de Lille, dans un délai de deux mois à compter du présent jugement.  
 Article 3 : L'Etat versera à M. D la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A D et au garde des sceaux, ministre de la justice.    
 Délibéré après l'audience du 19 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Paganel, président de la formation de jugement, 
 - M. Lemaire, président, 
 - Mme Lançon, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 février 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 L-J. B  
 Le président, 
 Signé 
 M. C 
 La greffière, 
 Signé 
 S. RANWEZ 
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2003323