TA33 · 1ère Chambre — 19 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 13 août 2020, 15 janvier et 20 mars 2023, M. C B demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'administration pénitentiaire à lui verser la somme de 46 694 euros en réparation des préjudices économiques, physiques et moraux qu'il estime avoir subis ; 
 2°) de condamner cette autorité à lui verser la somme de 17 538 euros en réparation de la perte de chance d'être nommé commandant ou de lui enjoindre de le nommer de manière rétroactive à compter de 2017 ; 
 3°) d'enjoindre à cette autorité de lui attribuer la médaille pénitentiaire et de publier cette décision dans la publication mensuelle " Etape " ; 
 4°) d'enjoindre à la même autorité d'exiger de la directrice et de la cheffe du département sécurité de l'ENAP une lettre d'excuse dans laquelle elle reconnaissent leur manque de discernement, d'objectivité et d'impartialité dans le traitement des affaires en cause.  
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - il est fondé à rechercher la responsabilité de l'administration en raison de l'illégalité fautive de la décision du 2 août 2017 par laquelle la directrice de l'ENAP lui a interdit l'accès au stand de tir à compter du 3 août 2017 dès lors qu'elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, puisque l'enquête administrative a été confiée à la cheffe du département sécurité en méconnaissance du principe d'impartialité et qu'elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - il est fondé à rechercher la responsabilité de l'administration pénitentiaire dès lors que la directrice de l'ENAP a méconnu le principe d'égalité en lui a demandant de candidater sur l'un des deux emplois qu'elle lui a proposés alors que son adjoint a été affecté au pôle transversal du département sécurité afin d'assurer le suivi des monitorats des instructeurs de sécurité pénitentiaire ; 
 - il est fondé à rechercher la responsabilité de l'administration pénitentiaire en raison de l'illégalité fautive de la décision par laquelle a été prononcée sa mutation d'office, qui a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la commission administrative paritaire n'a pas été saisie et n'est pas justifiée ; 
 - il est fondé à rechercher la responsabilité de l'administration dès lors qu'il n'a pas été convoqué à la direction de l'administration pénitentiaire pour trouver un accord relatif au poste qu'il allait occuper et que, lors de l'entretien du 4 juillet 2019, il a été informé, en présence de son représentant syndical, que la directrice de l'ENAP souhaitait son départ le plus rapidement possible ;  
 - il est fondé à rechercher la responsabilité de l'administration en raison du délai de traitement de la procédure disciplinaire dont il a fait l'objet, qui s'est soldée par un classement sans suite qui ne permet pas de justifier la mutation d'office dont il a fait l'objet ;  
 - ces fautes sont à l'origine d'une perte de chance d'accéder au grade de commandant ou d'obtenir un autre poste à profil, d'un préjudice économique lié à l'éloignement géographique de sa famille, d'un préjudice physique et d'un préjudice moral ; 
 - son préjudice économique, résultant d'un éloignement géographique avec sa famille, doit être évalué à la somme de 21 694 euros ; 
 - ses préjudices physiques et moraux ainsi que les conséquences dommageables pour ses proches, de cette situation, doivent être évalués à la somme de 25 000 euros ; 
 - il est en droit de solliciter l'attribution de la médaille pénitentiaire ainsi qu'une lettre d'excuses rédigée par la directrice et la cheffe du département sécurité de l'ENAP ainsi que sa nomination, à titre rétroactif, en tant que commandant ou le versement de la somme de 17 538 euros au titre de la perte de chance d'accéder à ce grade. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 24 février 2023, le ministre de la justice conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les conclusions tendant à ce que la médaille pénitentiaire soit attribuée à M. B, à ce qu'une lettre d'excuse soit rédigée et à ce qu'il soit nommé commandant pénitentiaire, de manière rétroactive au titre de l'année 2017 constituent des conclusions à fin d'injonction présentées à titre principal et sont, dès lors, irrecevables ; 
 - les fautes commises par l'ENAP ne lui sont pas imputables ;  
 - le requérant n'établit pas l'existence d'un lien de causalité entre la décision du 2 août 2017 et les préjudices qu'il estime en résulter, ni l'existence de ces préjudices ;  
 - les autres faits reprochés à l'administration ne constituent pas des fautes de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; 
 - le requérant n'établit pas l'existence d'un lien de causalité entre les préjudices qu'il estime avoir subis et les fautes qu'il impute à l'Etat, ni l'existence de ces préjudices. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires dirigées contre l'école nationale de l'administration pénitentiaire en l'absence de demande indemnitaire préalable de nature à lier le contentieux. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;  
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A ; 
 - les conclusions de Mme Jaouën, rapporteure publique ;  
 - et les observations de M. B. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. B, capitaine pénitentiaire, a exercé les fonctions de responsable de la section " tir " de l'ENAP. Par une décision du 2 août 2017, la directrice de l'ENAP lui a interdit l'accès au stand de tir à compter du 3 août 2017 et l'a informé de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre, motivée par des manquements à ses obligations professionnelles. A compter du 16 octobre suivant, l'intéressé a exercé les fonctions de responsable de formation du pôle sud aquitain situé au centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan. Par un courrier du 13 janvier 2020, M. B a formé, auprès du ministre de la justice, une demande indemnitaire tendant à la réparation des préjudices économiques, physiques et moraux qu'il estime avoir subis du fait des fautes commises par cette administration dans la gestion de sa carrière. Par la présente requête, qui fait suite à la décision implicite par laquelle le ministre de la justice a rejeté sa demande, M. B demande au tribunal de condamner l'administration pénitentiaire à lui verser la somme de 46 694 euros en réparation des préjudices économiques, physiques et moraux qu'il estime avoir subis du fait des fautes commises par cette administration dans la gestion de sa carrière, de la condamner à lui verser la somme de 17 538 euros en réparation de la perte de chance d'être nommé commandant ou de lui enjoindre de le nommer de manière rétroactive à compter de 2017, de lui enjoindre de lui attribuer la médaille pénitentiaire et de publier cette décision dans la publication mensuelle " Etape " et  de lui enjoindre d'exiger de la directrice et de la cheffe du département sécurité de l'ENAP une lettre d'excuse dans laquelle elles reconnaissent leur manque de discernement, d'objectivité et d'impartialité dans le traitement des affaires en cause.  
 Sur les conclusions dirigées contre l'ENAP :  
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. ".  
 3. Il ne résulte pas de l'instruction que M. B ait adressé au directeur de l'école nationale de l'administration pénitentiaire une demande tendant à la réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de diverses fautes qu'aurait commises l'école nationale de l'administration pénitentiaire dans la gestion de sa carrière. En dépit de la demande de régularisation dans un délai de quinze jours qui lui a été adressée par lettre du 2 janvier 2023, dont il a pris connaissance le même jour, M. B n'a pas, à l'expiration du délai qui lui était imparti, régularisé sa requête par la production de la décision par laquelle le directeur de l'école nationale de l'administration pénitentiaire a rejeté sa réclamation indemnitaire préalable ou, dans l'hypothèse où un rejet implicite aurait été opposé à cette demande, de la preuve de la réception par l'administration d'une telle réclamation. En l'absence de liaison du contentieux, les conclusions indemnitaires dirigées contre cette personne publique par M. B sont irrecevables et ne peuvent, par suite, qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions dirigées contre l'Etat : 
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat : 
 4. En premier lieu, d'une part, il ressort des termes mêmes de la décision du 9 octobre 2017 par laquelle le ministre de la justice a muté M. B sur les fonctions de responsable de formation du centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan que celle-ci a été prononcée dans l'intérêt du service. En outre, il résulte de l'instruction que, pour prendre cette décision, le ministre s'est fondé sur la circonstance que, par une décision du 2 août 2017, la directrice de l'ENAP a interdit à M. B, jusqu'alors responsable de la section tir de l'ENAP, d'accéder au stand de tir à compter du lendemain. Toutefois, il résulte de l'instruction que cette décision a, par un jugement devenu définitif rendu le 15 avril 2019 par le tribunal administratif de Bordeaux, été annulée au motif qu'elle était entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Dans ces conditions, l'intérêt du service, qui motive la décision du 9 octobre 2017 par laquelle le ministre de la justice a muté M. B sur les fonctions de responsable de formation du centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan, n'est pas caractérisé.  
 5. D'autre part, aux termes de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984, dans sa version en vigueur à la date de la décision en litige : " L'autorité compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires. / Dans les administrations ou services où sont dressés des tableaux périodiques de mutations, l'avis des commissions est donné au moment de l'établissement de ces tableaux. / Toutefois, lorsqu'il n'existe pas de tableaux de mutation, seules les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation de l'intéressé sont soumises à l'avis des commissions (). ". 
 6. Il ne résulte pas de l'instruction que la commission administrative paritaire compétente ait été consultée au sujet de la mutation d'office de M. B, qui comporte un changement de résidence administrative. Dans ces conditions, la décision du 9 octobre 2017 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière. 
 7. Il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir qu'en le mutant sur les fonctions de responsable de formation du centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan par une décision du 9 octobre 2017, le ministre de la justice a commis des illégalités fautives de nature à engager la responsabilité de l'Etat à raison des préjudices certains et directs qu'elles ont pu causer. 
 8. En deuxième lieu, aucun principe ni aucun texte n'impose à l'administration, avant de muter un agent, de convoquer celui-ci afin de parvenir à un accord relatif au poste sur lequel il sera affecté. Dans ces conditions, M. B n'est pas fondé à soutenir que le ministre de la justice aurait commis une faute en s'abstenant de le convoquer à cette fin.  
 9. En dernier lieu, il résulte de l'instruction que la procédure disciplinaire qui a été engagée le 2 août 2017 à l'égard de M. B s'est soldée par un classement sans suite prononcé le 22 février 2019 par le ministre de la justice, après que l'intéressé ait été informé, le 19 janvier de la même année, que les faits qui lui étaient reprochés ne feraient pas l'objet d'un passage en commission de discipline. Dans les circonstances de l'espèce, compte tenu du délai de dix-huit mois qui s'est écoulé entre l'engagement et le terme de la procédure disciplinaire, de son issue, et de l'absence d'élément de nature à justifier le caractère anormalement long de ce délai, le requérant est fondé à soutenir que le ministre de la justice commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.  
 En ce qui concerne la réparation des préjudices : 
 10. M. B est fondé à demander la réparation des conséquences dommageables résultant, d'une part, des illégalités fautives dont est entachée la décision du 9 octobre 2017 par laquelle le ministre de la justice a muté M. B sur les fonctions de responsable de formation du centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan et, d'autre part, de la durée excessive de la procédure disciplinaire dont il a fait l'objet. 
 11. En premier lieu, il résulte de l'instruction que M. B, qui exerçait jusqu'alors ses fonctions auprès de l'ENAP, située à Agen, a été muté sur les fonctions de responsable de formation au sein du centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan. Dès lors que son lieu de travail a été transféré à Mont-de-Marsan, soit à 117 kilomètres de son précédent lieu de travail, à raison d'une mutation qu'elle a prononcée, le requérant est fondé à soutenir que l'illégalité de la décision du 9 octobre 2017 est à l'origine d'un éloignement géographique de sa famille, qui l'a contraint à assumer des frais de double résidence. Il résulte de l'instruction que, pour être en mesure d'exercer ses fonctions au sein du centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan, l'intéressé a exposé des frais de logement à hauteur de 300 euros par mois sur la période allant du 16 octobre 2017 au 2 septembre 2019, soit près de 22 mois. Il y a lieu de lui allouer la somme de 6 600 euros à ce titre. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que, sur la même période, M. B a supporté des frais de déplacement, liés à l'usage de son véhicule personnel, excédant ceux qu'il assumait précédemment. Dans les circonstances de l'espèce, le préjudice en découlant doit être évalué à la somme de 7 698 euros. Enfin, le requérant n'est pas fondé à demander l'indemnisation de ses frais de repas, qui ne sont pas en lien direct avec la faute commise par l'administration. 
 12. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que l'affectation de M. B auprès de la direction interrégionale des services pénitentiaires située à Bordeaux serait en lien   avec l'illégalité en cause. 
 13.  En troisième lieu, si le requérant fait valoir qu'il a été proposé à l'inscription sur le tableau d'avancement pour l'accès au grade de commandant pénitentiaire au titre de l'année 2016 alors qu'il n'a pas, de nouveau, été proposé à l'inscription sur ce tableau au titre des années ultérieures, il n'apporte aucun élément tendant à établir, d'une part, que la décision du 9 octobre 2017 par laquelle le ministre de la justice l'a muté dans l'intérêt du service serait à l'origine de tels refus et, d'autre part, que les considérations qui ont fait obstacle à ce qu'il soit nommé commandant pénitentiaire au titre de l'année 2016 malgré les appréciations élogieuses sur sa manière de servir, n'étaient plus susceptibles de faire obstacle à cette nomination au titre des années suivantes. Dans ces conditions, le requérant ne peut prétendre à aucune indemnisation au titre de la perte de chance d'accéder au grade de commandant pénitentiaire au titre des années 2017, 2018 et 2019. 
 14. En quatrième lieu, le requérant n'établit pas que la dégradation de son état de santé, qui se caractérise par l'apparition de kystes, de problèmes gastriques, intestinaux et cardiaques, constitue une conséquence des fautes imputables à l'Etat. Dès lors, il n'est pas fondé à solliciter une indemnisation au titre des souffrances physiques qu'il invoque.  
 15. En dernier lieu, il résulte de l'instruction que la situation professionnelle de M. B, qui a exercé les fonctions de responsable de la section " tir " de l'ENAP pour lesquelles il a été spécifiquement formé, a été dégradée en raison de la décision du 9 octobre 2017 par laquelle le ministre de la justice l'a muté sur les fonctions de responsable de formation du centre pénitentiaire de Mont-de-Marsan dans l'intérêt du service compte tenu de l'interdiction, prononcée à son encontre le 2 août 2017, d'accéder au stand de tir à compter du lendemain. Cette décision a porté atteinte à l'honneur de l'intéressé, dont les mérites professionnels sont abondamment reconnus. Par ailleurs, la durée excessive de la procédure disciplinaire dont a fait l'objet M. B, qui présente un caractère fautif, a entraîné, pour l'intéressé et eu égard aux circonstances particulières de l'espèce, un préjudice moral dépassant les préoccupations habituellement causées par une telle procédure. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral de l'intéressé, qui ne saurait se prévaloir des préjudices subis par les membres de sa famille, en l'évaluant à la somme de 5 000 euros.   
 16. Il résulte de tout ce qui précède que l'Etat doit être condamné à verser au requérant la somme de 19 298 euros. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 17. Lorsque le juge administratif statue sur un recours indemnitaire tendant à la réparation d'un préjudice imputable à un comportement fautif d'une personne publique et qu'il constate que ce comportement et ce préjudice perdurent à la date à laquelle il se prononce, il peut, en vertu de ses pouvoirs de pleine juridiction et lorsqu'il est saisi de conclusions en ce sens, enjoindre à la personne publique en cause de mettre fin à ce comportement ou d'en pallier les effets. 
 18. Le présent jugement, qui reconnaît que le ministre de la justice a commis plusieurs fautes de nature à engager la responsabilité de l'Etat, ne constate pas de comportement fautif de cette autorité qui perdurerait à la date de sa mise à disposition. Dans ces conditions, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le ministre, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. B, qui tendent à ce que la médaille pénitentiaire lui soit attribuée, à ce qu'une lettre d'excuse soit rédigée et à ce qu'il soit nommé commandant pénitentiaire, de manière rétroactive au titre de l'année 2017, doivent être rejetées. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : L'Etat est condamné à verser à M. B la somme de 19 298 euros. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B, à l'école nationale de l'administration pénitentiaire et au ministre de la justice.  
 Délibéré après l'audience du 29 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Zuccarello, présidente, 
 - Mme De Paz, première conseillère,  
 - Mme Denys, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 A. A  
 La présidente, 
 F. ZUCCARELLO 
              La greffière, 
 I. MONTANGON 
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière 
 N°2003581