TA38 · 2ème Chambre — 20 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 10 juillet 2020 et le 25 avril 2022, M. G I d'Yvoire, Mme R d'Yvoire, M. L d'Yvoire, M. J d'Yvoire, Mme P d'Yvoire, M. K d'Yvoire, M. O d'Yvoire, M. B d'Yvoire, M. C S, M. E S, M. N S, M. Q de Bienassis, M. F de Bienassis, M. A de Bienassis et Mme M de Bienassis, représentés par Me Lacroix, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 25 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Thonon agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Bas-Chablais ou à titre subsidiaire d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section A n° 469, 470, 471, 472, 1582 et 1721 pour partie sur la commune d'Yvoire en zone naturelle ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Thonon agglomération une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que :  
 - les conseillers communautaires n'ont pas été suffisamment informés des modifications apportées après l'enquête publique pour exercer utilement leur mandat ;  
 - la suppression de trois OAP et d'emplacements réservés pour la réalisation de logements sociaux bouleversent l'économie générale du PLUi ; ces suppressions sont en contradiction avec le PADD ; 
 - des modifications ne sont pas issues de l'enquête publique ; 
 - le classement des parcelles cadastrées section A n° 469, 470, 471, 1582 et 1721 en zone N est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 29 mars 2022 et le 15 septembre 2022, la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, représentée par Me Mollion, conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme H ; 
 - les conclusions de Mme D ; 
 - et les observations de Me Plenet, représentant les requérants et de Me Mollion, représentant Thonon agglomération. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Le 16 juillet 2019, le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté. Une enquête publique a été organisée du 4 novembre au 6 décembre 2019 à l'issue de laquelle la commission d'enquête a rendu un avis favorable le 17 janvier 2020. Par la délibération en litige du 25 février 2020, a été approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Bas-Chablais. M. I d'Yvoire et les autres requérants demandent l'annulation de cette délibération.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'information des conseillers communautaires : 
 2. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à cet article entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la convocation du 18 février 2020 adressée aux conseillers communautaires par le président de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération était accompagnée d'une note de synthèse portant sur les points mis à l'ordre du jour du conseil communautaire du 25 février 2020. Cette note rappelle que le dossier du PLUi est téléchargeable via un lien et précise que ce lien contient également le mémoire de réponse au procès-verbal de synthèse de la commission d'enquête publique ainsi que le rapport et les conclusions de la commission d'enquête publique ainsi que le bilan de la concertation. Cette note de synthèse fait état des objectifs du PLUi et des partis d'urbanisme retenus en citant les axes du projet d'aménagement et de développement durables. Elle mentionne également les avis des personnes publiques associées et des communes et rappelle le déroulement et le bilan de l'enquête publique, ainsi que les conclusions de la commission d'enquête. Cette note de synthèse comporte également un point VI intitulé " Modification du dossier à l'issue de l'enquête publique " avec plusieurs thématiques telles que le règlement graphique, les reclassements en zone A ou N, les emplacements réservés, les reclassements entre zone U ou AU, les OAP, le rapport de présentation et les annexes. Il est également indiqué que M. le président détaille les modifications proposées découlant des avis des personnes publiques associées et des délibérations des communes après l'arrêté du PLUi. Par conséquent, le moyen tiré de ce que les conseillers communautaires auraient été insuffisamment informés des modifications opérées postérieurement à l'enquête publique avant la séance du conseil communautaire doit être écarté. 
 En ce qui concerne les modifications apportées au projet de PLUi à l'issue de l'enquête publique : 
 4. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () ". Aux termes de l'article L. 153-43 du même code : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal. " 
 5. Il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 S'agissant de la suppression de la zone humide sur la commune d'Anthy-sur-Léman : 
 6. Il ressort de l'avis de la commune d'Anthy-sur-Léman du 9 octobre 2019 qu'elle a sollicité la suppression de la zone humide de la Saffrenière route des Esserts car les terrains ne présentaient pas les caractéristiques d'une zone humide. Ainsi, cette modification procède bien de l'enquête publique.  
 S'agissant du Marais de Savouille sur la commune de Veigy-Foncenex : 
 7. Dans son avis du 15 octobre 2019, la commune de Veigy-Foncenex a demandé de revoir la zone ZH de ce secteur et a minima de la diminuer. Contrairement à ce qui est soutenu par les requérants, la modification du périmètre de cette zone est donc issue de l'enquête publique.  
  S'agissant du reclassement UDL de la partie Nl du quartier des Mollards sur la commune d'Yvoire :  
 8. Le reclassement UDL de la partie Nl au Sud de la rue des Mollards pour favoriser son renouvellement urbain est issu de l'avis de la commune du 1er octobre 2019 et est donc issu de l'enquête publique.  
 S'agissant des parcelles cadastrées section C n° 391, 389, 388, 843 sur la commune de Chens-sur-Léman : 
 9. Le reclassement de ces parcelles en zone N fait suite à l'avis des services de l'Etat du 25 octobre 2019. 
 S'agissant des parcelles cadastrées section n° 738 et 732 sur la commune d'Excenevex : 
 10. Le reclassement de ces parcelles en zone A fait suite à la demande des services de l'Etat dans son avis du 25 octobre 2019. 
 S'agissant des parcelles cadastrées section B n° 280 et 281 sur la commune de Lully : 
 11. Le classement en zone A en lieu et place d'un classement en zone Ap a été demandé par la commune de Lully dans son avis du 4 septembre 2019. 
 S'agissant de la zone de Moisy (Est) sur la commune de Douvaine : 
 12. Le classement de cette zone en A au lieu d'un zonage 2AU a été exigé par les services de l'Etat dans leur avis du 25 octobre 2019. Cette modification est donc sans aucun doute issue de l'enquête publique. 
 S'agissant du prolongement d'emplacements réservés : 
 13. Le prolongement de l'emplacement réservé 143 à Brenthone, de l'emplacement réservé 527 à Sciez-sur-Léman et de l'emplacement réservé 636 à Veigy-Foncenex sont issus respectivement de l'avis de ces communes du 1er octobre 2019, du 19 septembre 2019 et du 15 octobre 2019 et procèdent donc de l'enquête publique.  
 S'agissant de la suppression de trois OAP :  
 14. Il ressort de la note de synthèse transmises aux conseillers communautaires que les OAP de Lully, de Nernier et de Veygy ont été supprimées compte tenu du reclassement des tènements. L'OAP Lully (1,12 ha) a été reclassée en 2AU dans l'attente des aménagements routiers. L'OAP Nernier (1,61 ha) a été également reclassée en zone 2AU dans l'attente d'un projet plus précis. Quant à l'OAP Veigy (0,55 ha), le tènement a été classé en zone A. Il n'est pas contesté que ces modifications sont issues de l'enquête publique. Les requérants soutiennent que ces modifications sont de nature à bouleverser l'économie générale du PLUi dès lors qu'elles limitent de " manière très significative " la mixité sociale sur le territoire du Bas-Chablais. Toutefois, comme le fait valoir en défense Thonon Agglomération, la suppression des trois OAP et le reclassement de ces parcelles en terrain non constructible ne représentent qu'environ 3 ha alors que les surfaces ouvertes à l'urbanisation représentent 249 ha, que le PLUi comprend 89 OAP et que le tome 2 du rapport de présentation prévoit la réalisation d'environ 1 900 logements sociaux sur la période 2019-2031. Enfin, si les requérants font valoir que ces suppressions vont à l'encontre de l'objectif du PADD de créer des conditions de logements assurant la mixité sociale, elles ne sauraient présenter de ce seul fait d'incohérence avec le PADD qui prévoit également la préservation des espaces affectés aux activités agricoles, des milieux et des paysages et la modération de la consommation d'espaces qu'il appartenait à Thonon agglomération de concilier. Ainsi, ces modifications ne peuvent être regardées comme ayant porté atteinte à l'économie générale du PLUi.  
 S'agissant de la suppression d'un emplacement réservé n° 261 sur la commune d'Excevenex destiné à l'accueil de logements sociaux : 
 15. Un emplacement réservé n° 261 sur la commune d'Excenevex initialement prévu pour la réalisation de logements sociaux a été supprimé en corollaire du reclassement de la parcelle en zone A. Cette suppression a été demandée par les services de l'Etat compte tenu de la superficie importante du tènement agricole et de son fort intérêt paysager. La suppression de cet emplacement réservé n'est pas de nature à bouleverser l'économie générale du PLUi alors que la page 36 du tome 2 du rapport de présentation prévoit la réalisation de 1 900 logements sur la période 2019/2031, ce qui est compatible avec le plan local de l'habitat qui prévoit la réalisation de 940 logements sociaux sur la période 2020/2026.  
 16. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme doit être écarté dans toutes ses branches.  
 En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section en zone N : 
 17. Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 
 18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 19. Le tènement appartenant aux requérants qui présente une superficie de plus de 19 000 m2 est vierge de toute construction et ne peut être qualifié de dent creuse compte tenu de sa taille et ce même s'il est situé dans un secteur urbanisé. Ces parcelles enherbées sont dépourvues de toute construction et comportent une haie d'arbres de hautes tiges. Elles présentent ainsi un caractère d'espace naturel au sens du 3) de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Ce classement contesté est cohérent avec le parti retenu dans le projet d'aménagement et de développement durables, de modérer la consommation d'espaces et de rassembler plus de 40% des capacités constructives au sein de 4 pôles structurants dont ne fait pas partie la commune d'Yvoire qui accueille environ 1 000 habitants. Si le tènement se situe en plein cœur des " espaces préférentiels de développement " comme l'indiquent les requérants, le PADD y prévoit de " préserver les espaces de respiration " et il appartient aux auteurs du PLUi de concilier les différents objectifs du PADD. A supposer même que ce tènement aurait pu légalement être classé en zone AU ou U et être grevé d'une OAP, une telle circonstance n'est pas, par elle-même, de nature à établir que son classement en zone naturel serait illégal tout comme le fait que ce tènement ne fasse l'objet d'aucune protection particulière par le SCoT du Chablais. Quant au rapport de présentation, il ne saurait avoir pour objet de justifier le classement de chaque parcelle d'autant que le PLUi en l'espèce couvre pas moins de 17 communes. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce classement aurait été pris au motif que ce tènement s'inscrirait dans un espace proche du rivage ce qui ne serait pas le cas alors au demeurant que les trois zones AU de la commune supportant des OAP sont situées dans un espace proche du rivage délimité par le SCoT. Dans ces conditions, bien que les parcelles en cause soient desservies par tous les réseaux et en dépit de leur situation au sein d'un secteur urbain, de la présence d'un parc de stationnement à proximité et qu'elles bénéficiaient auparavant d'un classement en secteur UC ou UE pour la parcelle 1721 et eu égard au parti d'aménagement, en particulier au principe de réduction de la consommation foncière, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal en litige n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant en zone N les parcelles cadastrées section A n° 469, 470, 471, 472, 1582 et 1721 (pour partie) à Yvoire appartenant aux requérants. Pour les mêmes motifs, ce classement n'est pas entaché d'une erreur de droit dans l'application de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 25 février 2020. 
 Sur les frais d'instance : 
 21. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par les requérants doivent dès lors être rejetées.  
 22. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération présentées à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er: La requête de M. I d'Yvoire et autres est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. G I d'Yvoire en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la communauté d'agglomération Thonon Agglomération.  
 Délibéré après l'audience du 27 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jourdan, présidente, 
 Mme Letellier, première conseillère, 
 Mme Barriol, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 E. H 
 La présidente, 
 D. JOURDAN           La greffière, 
 C. JASSERAND 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 N°2003741