TA38 · 2ème Chambre — 27 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 22 juillet 2020, le 14 octobre 2020 et le 6 janvier 2022, Mme B C et M. A D, représentés par la SELARL Skov, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :  
 1°) d'annuler la délibération du 29 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme de Saxel et la décision de rejet de leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saxel une somme de 2 000 euros pour chacun d'eux en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 -la délibération contestée est entachée de vices de procédure tenant à l'incomplétude du dossier soumis à l'enquête publique, à l'absence d'analyse exacte et suffisamment détaillée de leurs observations, à l'absence de mise à disposition des conclusions du commissaire enquêteur sur le site Internet de la commune et enfin à l'absence de saisine de l'autorité environnementale ; 
 -elle méconnait l'article L.153-21 du code de l'urbanisme dès lors qu'il n'est pas possible de connaître les modifications apportées au projet de plan, ce qui a nécessairement nui à la bonne information des conseillers municipaux ; 
 -elle méconnait les articles L. 2121-10 et L.2121-13 du code général des collectivités territoriales relatives à la convocation et à l'information des conseillers municipaux ; 
 -le classement de leurs parcelles en zone naturelle méconnait l'article R.151-24 du code de l'urbanisme et il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 octobre 2020, le 14 septembre 2021 et le 24 octobre 2022, la commune de Saxel, représentée par la SELARL Conseil Affaires publiques, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que la requête est irrecevable du fait de son caractère tardif et de l'absence d'intérêt à agir des requérants et que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Un courrier a été adressé le 22 septembre 2022 aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. 
 Par une ordonnance du 11 septembre 2023 a été prononcée, en application des articles R. 613-1 et R. 611-11-1 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction. 
 Vu : 
 - la décision attaquée ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Aubert,  
 - les conclusions de Mme Akoun, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Duverneuil, représentant les requérants et de Me Djeffal, représentant la commune de Saxel. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme C et M. D sont propriétaires, respectivement de la parcelle cadastrée section A n°2082 et des parcelles cadastrées section A n°2037 et 2038 situées sur le territoire de la commune de Saxel. Après avoir prescrit la révision générale de son plan local d'urbanisme par une délibération du 26 février 2015, le conseil municipal de Saxel a approuvé son nouveau plan local d'urbanisme par une délibération du 29 janvier 2020. Par la présente requête, les requérants en demandent l'annulation ainsi que de la décision de rejet de leur recours gracieux. 
 Sur les fins de non-recevoir : 
 2. D'une part, il résulte de l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme que le délai de recours contentieux à l'encontre d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme court à compter de la plus tardive des deux dates correspondant, l'une au premier jour d'une période d'affichage en mairie d'une durée d'un mois, l'autre à la mention de cet affichage dans un journal diffusé dans le département. D'autre part, en application de l'article 2 de l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, le recours contre un acte réglementaire en matière d'urbanisme en cours à la date du 12 mars 2020, est suspendu entre le 12 mars et le 23 août 2020. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que l'affichage en mairie a été réalisé à la date du 30 janvier 2020, qui doit être considérée comme le point de départ du délai de recours contentieux en l'absence d'élément sur la date de la mention dans un journal. Ce délai expirant au cours de la période visée par l'ordonnance du 25 mars 2020, il a été suspendu jusqu'au 23 août 2020. Le recours de Mme C et de M. D, enregistré le 22 juillet 2020 n'est dès lors pas tardif. Par ailleurs, le recours contre le rejet de leur recours gracieux, intervenu en cours de procédure, est recevable. 
 4. D'autre part, Mme C et M. D, en leur qualité de propriétaires de parcelles situées sur le territoire de cette commune, justifiée par la production d'attestations notariées, ont un intérêt à agir contre la délibération du conseil municipal de Saxel approuvant le plan local d'urbanisme. Dès lors, les deux fins de non-recevoir opposées en défense doivent par suite être écartées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :   
 En ce qui concerne l'incomplétude du dossier soumis à l'enquête publique : 
 5. Aux termes de l'article L.123-12 du code de l'environnement : " Le dossier d'enquête publique comprend, outre l'étude d'impact ou l'évaluation environnementale, lorsqu'elle est requise, les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Il comprend également une note de présentation non technique, dans la mesure où ces éléments ne figurent pas déjà au dossier requis au titre de la réglementation spécifique du projet./ Si le projet a fait l'objet d'une procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, d'une concertation telle que définie à l'article L. 121-16, ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision, le dossier comporte le bilan de cette procédure. Lorsqu'aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne. " 
 6. Si les requérants ont effectivement mentionné que la page 89 du rapport était vide dans le cadre de leurs observations adressées au commissaire enquêteur le 18 octobre 2019, ces seules affirmations sont, à elles seules, insuffisantes pour établir l'incomplétude alléguée du dossier d'enquête publique. En tout état de cause, les informations contenues dans la page 89 du rapport de présentation annexé à la délibération contestée, qui chiffre et localise les zones déclassées les dents creuses des zones Ucc et Ubc des hameaux de Clavel et Champs de Clavel, se retrouvent dans les tableaux des surfaces reclassées en zone agricole et des capacités de densification par secteur en pages 84 et 85 du rapport ainsi que sur le plan de zonage en page 100 de ce document. Par suite, le moyen, qui manque en fait, doit être écarté. 
 En ce qui concerne le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur : 
 7. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " () Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage () ". En outre, aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet.. () ". Il résulte de ces dispositions que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu. Il doit, d'autre part, indiquer dans un document séparé, ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles. 
 8. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur que ce dernier a correctement analysé les observations des requérants comme des demandes tendant à ce que leurs parcelles soient rendues constructibles dans le nouveau plan local d'urbanisme. De surcroit, et alors qu'il n'est pas tenu de formuler un avis spécifique sur chaque observation présentée, il a répondu défavorablement au regard de l'incompatibilité avec le PADD et l'objectif de conforter le centre-bourg. Par ailleurs, en se bornant à affirmer, sans autre précision, que le rapport du commissaire enquêteur exposerait de manière trop succincte le projet du plan local d'urbanisme, les requérants n'assortissent pas cette branche de leur moyen de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. Enfin, la circonstance que les conclusions du commissaire enquêteur ne figurent pas dans un document distinct du rapport proprement dit, pour regrettable qu'elle soit, n'est pas de nature à constituer la violation d'une formalité substantielle ayant privé les requérants d'une garantie, susceptible de vicier la procédure d'enquête publique. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport du commissaire enquêteur ne peut qu'être écarté. 
 En ce qui concerne la mise à disposition du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur sur le site Internet de la commune : 
 9. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête, après avis du responsable du projet. / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics. () ". En outre, aux termes du dernier alinéa de l'article R. 123-21 du code de l'environnement : " L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. " 
 10. S'il appartient à l'autorité administrative de rendre public le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur dans les conditions fixées par les dispositions précitées du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.  
 11. Il ressort des pièces du dossier que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ont été publiés sur le site Internet de la commune, sans que la capture d'écran réalisée par les requérants et portant la mention " propriétés du document " intitulé rapport du commissaire enquêteur suffise à établir qu'ils auraient été rendus public à la date du 17 août 2020 soit postérieurement à la date de la délibération contestée. De surcroit, il n'est pas contesté par les requérants que ces documents ont été mis à la disposition du public en mairie dès leur remise à la commune comme cela est mentionné dans la réponse du maire à leur recours gracieux dont les termes révèlent qu'ils y ont effectivement eu accès. En tout état de cause, il n'est ni démontré, ni même allégué par les requérants que la communication du rapport et les conclusions motivées du commissaire-enquêteur auraient été demandée sans succès préalablement à la date d'approbation du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le rapport et les conclusions motivées du commissaire-enquêteur n'ont pas été publiés sur le site Internet de la commune, en méconnaissance des articles L. 153-19 du code de l'urbanisme et L. 123-15 du code de l'environnement doit être écarté.  
 En ce qui concerne l'évaluation environnementale : 
 12. Il ressort de la décision rendue par la mission régionale d'autorité environnementale (MRAE) le 27 novembre 2018 que suite à l'examen prévu à l'article R.104-32 du code de l'urbanisme, la révision du plan local d'urbanisme de Saxel n'est pas soumise à évaluation environnementale. Par suite, le moyen tiré de l'absence de saisine de l'autorité environnementale doit être écarté comme inopérant. 
 En ce qui concerne les modifications apportées au projet après enquête publique : 
 13. Il résulte des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme qu'il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 14. En l'espèce, il ressort de la délibération contestée que le projet de plan a subi quelques modifications mineures issues de l'enquête publique et des propositions du commissaire enquêteur, qui n'en changent pas l'économie générale. Les requérants se prévalent, sans autre précision, de l'impossibilité de connaître les modifications apportées au projet initial de plan alors qu'ils sont en possession du dossier soumis à l'enquête publique et du projet approuvé. Par suite, ce moyen doit être écarté comme n'étant pas assorti des précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé. 
 En ce qui concerne la convocation et l'information des conseillers municipaux : 
 15. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion () ". L'article L. 2121-13 du même code affirme le droit de tout membre du conseil municipal d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. 
 16. D'une part, il ressort des mentions de la délibération litigieuse qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que le conseil municipal a été régulièrement convoqué le 24 janvier 2020 dans le délai légal de trois jours. D'autre part, un courriel a été adressé aux élus le 24 janvier 2020 leur indiquant qu'ils trouveront en pièces-jointes les pièces du PLU, qui sera aussi consultable en mairie à compter du lundi suivant. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux auraient été dans l'impossibilité de procéder à la consultation en temps utile du dossier de projet ou de ce qu'un document nécessaire à l'exercice de leur mandat leur aurait été refusé. Enfin, les circonstances que la séance aurait duré vingt minutes et que quatre conseillers sur onze ont voté en défaveur du projet ne sont pas, même prises ensemble, de nature à établir un défaut d'information des élus. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation et de l'insuffisante information des conseillers doit être écarté. 
 En ce qui concerne le classement des parcelles en zone naturelle : 
 17. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 
 18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 19. Il ressort notamment du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) que les auteurs du plan local d'urbanisme de Saxel se sont fixés comme objectifs de limiter la consommation foncière via un encadrement des extensions de l'urbanisation au centre village et le développement des hameaux à l'intérieur ou au droit des emprises urbaines existantes, et de préserver la qualité des paysages de Saxel se manifestant notamment par l'alternance des espaces naturels et boisés, le maintien des ouvertures visuelles et la valorisation des espaces paysagers remarquables. 
 20. D'une part, les parcelles de Mme C et de M. D, d'une surface respective de 3 300 m² et 1980 m², sont vierges de toute construction. Elles s'insèrent dans un très vaste secteur naturel, qui se développe au Nord et au Nord-Ouest, et sont limitrophes du bois de Clavel, classé au titre des articles L.151-19 et -23 du code de l'urbanisme. Elles sont par ailleurs séparées de la zone urbanisée Ubc au sud par la route du monastère qui forme une rupture d'urbanisation. Les parcelles qui les jouxtent sur son côté Est sont classées en zone Ucc (urbanisation à faible densité) mais ne sont pas bâties à l'exception de la parcelle 2036. Dans ces conditions, les parcelles litigieuses ne constituent pas des dents creuses, contrairement à ce que soutiennent les requérants. D'autre part, les auteurs d'un document d'urbanisme ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Les requérants ne peuvent dès lors utilement se prévaloir de l'ancien classement en zone urbaine de leurs parcelles. La circonstance que le terrain est desservi par les réseaux ou par une voie publique est également sans incidence sur la légalité de son classement en N. Enfin, à supposer même que la loi montagne permettrait l'urbanisation de ces parcelles, elle ne saurait imposer aux auteurs d'un PLU de les classer en zone U. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation affectant le classement de leurs parcelles et le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme doivent être écartés. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 29 janvier 2020 et du rejet de leur recours gracieux. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 22. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saxel, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants au titre de leurs frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la commune. 
 D E C I D E : 
 Article 1er :La requête de Mme C et de M. D est rejetée. 
 Article 2 :Les conclusions présentées par la commune de Saxel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3:Le présent jugement sera notifié à M. A D application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Saxel. 
 Délibéré après l'audience du 11 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Sauveplane, président, 
 - Mme Barriol, première conseillère, 
 - Mme Aubert, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 E. Aubert  
 Le président, 
 M. Sauveplane        
 La greffière, 
 C. Jasserand 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2003954