TA35 · 1ère Chambre — 21 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 17 septembre 2020, M. E C, représenté par Me Rajjou, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 8 octobre 2019 par lequel le maire de la commune de Plougonvelin a accordé un permis de construire portant sur l'extension d'un hangar agricole et d'un hangar de stabulation de bovins créant une surface de plancher totale de 562,90 m², sur les parcelles cadastrées section ZN nos 72, 38 et 244 au lieudit Saint-Marzin ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Plougonvelin le versement de la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il a intérêt à agir ; 
 - en l'absence d'affichage du permis de construire la requête n'est pas tardive ; 
 - l'arrêté a été signé par une autorité incompétence ; 
 - il méconnaît l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme ; 
 - il a été pris sur la base d'un dossier de demande incomplet, en méconnaissance des dispositions combinées des articles R. 431-7, R. 431-8 et R. 431-9 du code de l'urbanisme ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire, enregistré le 23 novembre 2021, M. B D, représenté par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est tardive en raison de l'affichage régulier et continu du permis de construire depuis le mois d'octobre 2020 ; 
 - elle est irrecevable en raison du défaut d'intérêt à agir du requérant, celui-ci ne disposant pas de la qualité de voisin immédiat ; 
 - l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme a été méconnu en l'absence de notification du recours au bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme ; 
 - aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 décembre 2021, la commune de Plougonvelin, représentée par la SELARL Ares, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C le versement de la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable en l'absence d'intérêt à agir ; 
 - aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. F, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lefeuvre, de la SELARL Ares, représentant la commune de Plougonvelin, et de Me Levêque, de la SELARL Lexcap, représentant M. D. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 19 septembre 2019, M. D a déposé une demande de permis de construire en vue de procéder à l'extension d'un hangar agricole et d'un hangar de stabulation de bovins pour une surface de plancher totale de 562,90 m², sur les parcelles cadastrées section ZN nos 72, 38 et 244 au lieudit Saint-Marzin à Plougonvelin. Par un arrêté du 8 octobre 2020, le maire de cette commune a délivré le permis de construire sollicité. M. C demande l'annulation de l'arrêté du 19 septembre 2019 accordant ce permis de construire. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. / () Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. () ". 
 3. L'arrêté du 8 octobre 2019 a été signé par Mme G A, quatrième adjoint au maire. Par un arrêté du 8 avril 2014, le maire de Plougonvelin lui a donné délégation de fonction et de signature à l'effet de signer notamment les permis de construire. Il ressort en outre de l'article 4 de cet arrêté qu'il serait inscrit au registre des arrêtés, affiché et transmis à la préfecture. Cet arrêté de délégation a été reçu le 5 mai 2014 à la préfecture du Finistère. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté doit être écarté comme manquant en fait. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme : " () La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis. () ". En application de l'article R. 423-1 du même code : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / b) Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; / c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation pour cause d'utilité publique ". 
 5. Il résulte de ces dispositions que les demandes de permis de construire doivent seulement en vertu de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme, comporter l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 précité. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une déclaration ou d'une demande de permis, la validité de l'attestation établie par le demandeur. Les tiers ne sauraient donc utilement, pour contester une décision accordant une telle autorisation au vu de l'attestation requise, faire grief à l'administration de ne pas en avoir vérifié l'exactitude. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une telle déclaration ou d'une demande de permis de construire vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de s'opposer à la déclaration ou de refuser la demande de permis pour ce motif. 
 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. B D a attesté, dans la rubrique 9 du formulaire Cerfa de demande de permis de construire qu'il a signé le 2 octobre 2019, avoir qualité pour déposer cette demande. A la date de l'arrêté attaqué, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le maire de la commune de Plougonvelin aurait disposé d'éléments lui permettant d'établir le caractère frauduleux de cette demande ou qui auraient fait apparaître que le pétitionnaire ne disposait d'aucun droit à la déposer. Ce moyen doit, par suite, être écarté. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme : " Sont joints à la demande de permis de construire : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; b) Le projet architectural défini par l'article L. 431-2 et comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 431-8 à R. 431-12 ". Aux termes de l'article R. 431-8 du même code : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; / b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; / c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; / d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; / e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; / f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement ". Aux termes de l'article R. 431-9 du même code : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. () ". Aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ". 
 8. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
 9. La notice descriptive, jointe au dossier de demande de permis de construire, présente de manière suffisamment précise l'état initial du terrain d'assiette supportant les bâtiments existants devant faire l'objet d'une extension et ses abords, ainsi que les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement. Le dossier comporte également deux croquis permettant d'apprécier visuellement le projet envisagé de près et de loin. Deux photographies présentent l'environnement proche et lointain. Un plan de chacune des façades du projet illustre leur aspect, notamment par rapport aux bâtiments existants qui se trouvent étendus et un plan de masse indique les constructions existantes sur le site devant être étendues et celles situées à proximité dont la propriété de M. C, sur les parcelles cadastrées section ZN nos 248 et 250. Si les bâtiments existants sont visibles depuis le sentier littoral situé à environ 350 mètres et depuis la voie communale comme le soutient M. C en produisant des photographies, elles font également apparaître le hameau de Saint Marzin et les différentes constructions le composant. Par suite, le maire de la commune de Plougonvelin, dont l'appréciation n'a pas été faussée par les pièces du dossier de demande de permis de construire, a été mis à même de s'assurer de la conformité du projet d'extension des deux bâtiments agricoles à la réglementation d'urbanisme applicable. 
 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes du I de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 
 11. M. C soutient que le maire devait porter une attention particulière à l'intégration paysagère du bâtiment et invoque la méconnaissance du projet d'aménagement et de développement durables de la commune de Plougonvelin et l'axe 1 de ce document qui prévoit notamment de " Garantir la pérennité des espaces naturels, littoraux et maritimes, ainsi que les continuités écologiques ", " Préserver les paysages ruraux et l'activité agricole " et " favoriser l'intégration des bâtiments agricoles dans le paysage ". 
 12. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 13. Cependant, d'une part, le projet d'aménagement et de développement durables n'est pas directement opposable aux demandes d'autorisation d'utilisation du sol. D'autre part, M. C ne précise pas en quoi le permis de construire contesté serait susceptible d'être fondé sur une disposition du règlement du plan local d'urbanisme incohérente avec le parti retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme dans le projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 14. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un site ou un paysage propre à fonder un refus ou l'imposition de prescriptions spéciales, il faut apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur ce site. 
 15. Il ressort des pièces du dossier que si le terrain d'assiette du projet se situe dans un espace proche du rivage à environ 350 mètres du littoral, depuis lequel il sera visible, il s'insère au sein du hameau de Saint Marzin qui comporte quelques bâtiments agricoles et maisons et se fond dans une vaste zone agricole composée également d'exploitations agricoles et de constructions diffuses, caractérisant ce secteur. Le projet contesté qui ne porte que sur l'extension de bâtiments existants, se situe dans une zone rurale proche du rivage ne présentant pas, par elle-même, de caractère particulier ou remarquable et n'apparaît pas, par son caractère limité, de nature à porter atteinte au site ou à l'intérêt des constructions avoisinantes. Par suite, le maire a pu délivrer le permis de construire sans erreur manifeste d'appréciation. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 16. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. / Dans les communes riveraines des plans d'eau d'une superficie supérieure à 1 000 hectares et incluses dans le champ d'application de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, les autorisations prévues aux articles L. 122-20 et L. 122-21 valent accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat au titre du troisième alinéa du présent article. ". 
 17. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " L'extension de l'urbanisation se réalise () en continuité avec les agglomérations et villages existants () ". Si le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral, le simple agrandissement d'une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions. 
 18. Il résulte de ces dispositions que l'extension de l'urbanisation des espaces proches du rivage ne peut être autorisée que si elle a un caractère limité et à condition qu'elle soit réalisée en continuité avec une agglomération ou un village existant. Toutefois, une opération qu'il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une " extension de l'urbanisation " au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. 
 19. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d'espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer. L'objectif d'urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Le critère de covisibilité n'implique pas que chaque parcelle située au sein de l'espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors qu'une telle parcelle ne peut être séparée de l'ensemble cohérent dont elle fait partie. 
 20. D'une part, il résulte des pièces et photographies versées au dossier que le terrain d'assiette du projet, qui est situé à environ 350 mètres du littoral depuis lequel il sera visible, se situe en espace proche du rivage dans un secteur d'urbanisation diffuse, ne présentant ainsi pas de caractère urbanisé au sens de l'article L. 121-13. D'autre part, le simple agrandissement des hangars existants ne peut être regardé comme conduisant à une extension de l'urbanisation au sein d'une espace proche du rivage. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Plougouvelin et M. D, que la requête de M. C doit être rejetée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Plougonvelin qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme demandée par M. C, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 23. Il y a lieu, dans les circonstances l'espèce, de mettre à la charge de M. C le versement d'une somme de 750 euros à la commune de Plougonvelin et d'une somme de 750 euros à M. D, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : M. C versera une somme de 750 euros à la commune de Plougonvelin au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : M. C versera une somme de 750 euros à M. D au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. E C, à la commune de Plougonvelin et à M. B D. 
 Délibéré après l'audience du 3 mars 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Bozzi, premier conseiller, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 C. F 
 L'assesseur le plus ancien, 
 signé 
 F. Bozzi 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.