TA38 · 2ème Chambre — 27 mai 2024

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 août 2020, le 14 juin 2021 et le 22 février 2022, M. C B, représenté par la société d'avocats Ballaloud-Aladel, demande au Tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération n° 38/2020 du 25 février 2020 par laquelle le conseil communautaire a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de la Semine, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;  
 2°) d'enjoindre au président de la communauté de communes Usses et Rhône de classer les parcelles cadastrées à la section B n° 242 et n° 249 en zone urbaine ;  
 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Usses et Rhône la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 M. B soutient que :  
 - la requête est recevable ;  
 - l'avis du commissaire enquêteur, qui n'est pas personnel et peu circonstancié, est irrégulier et il entache la procédure d'irrégularité ;  
 - le plan local d'urbanisme intercommunal est incompatible avec le SCoT Usses et Rhône, notamment sur le développement et le confortement des pôles complémentaires des différents hameaux d'Eloise, dont le hameau du Bois d'Arlod qui aurait dû être conforté ;   
 - le zonage est incohérent avec le PADD ;  
 - le classement des parcelles B n° 242 et n° 249 en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; elles s'intègrent à la zone urbaine et constituent des espaces interstitiels ; 
 - les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues.  
 Par deux mémoires en défense enregistrés le 28 avril 2021 et le 17 janvier 2022, la communauté de communes Usses et Rhône, représentée par Me Winckel, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 La communauté de communes Usses et Rhône fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 8 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 avril 2022, en application des dispositions de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.  
 Vu : 
 - la délibération attaquée et les autres pièces du dossier ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 13 mai 2024 :  
 - le rapport de Mme Letellier,  
 - les conclusions de Mme A,  
 - les observations de Me Planchet, pour M. B,  
 - et les observations de Me Winckel, pour la communauté de communes Usses et Rhône.  
 Postérieurement à l'audience, M. B a transmis une note en délibéré.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par délibération du 25 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes Usses et Rhône a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de la Semine. M. B est le propriétaire de plusieurs parcelles sur le territoire de la commune d'Eloise, dont les parcelles cadastrées à la section B n° 242 et n° 249 situées dans le hameau du Bois d'Arlod. Les parcelles ont été classées en zone agricole par la délibération du 25 février 2020. Le 23 avril 2020, M. B a présenté un recours gracieux auquel il n'a pas été répondu.   
 Sur les conclusions en annulation : 
 En ce qui concerne l'avis et le rapport du commissaire enquêteur :  
 2. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". En application de ces dispositions, le commissaire enquêteur, qui n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées au cours de l'enquête publique, doit donner son avis personnel en précisant s'il est ou non favorable et indiquer au moins sommairement, les raisons qui en déterminent le sens. 
 3. Il ressort des pièces du dossier et notamment de son rapport, que le commissaire enquêteur, après avoir énoncé les observations du public, a apporté des " commentaires " aux observations du public et à l'avis des personnes publiques associées. Il a notamment repris certaines observations du public dont il a estimé qu'elles étaient justifiées et qu'elles méritaient un avis favorable. En ne répondant pas aux autres observations, dont celle de M. B, identifiée FY1, le commissaire enquêteur a entendu donner un avis défavorable à celles-ci, confirmé pour ce qui concerne M. B par la communauté de communes, dans la réponse qui lui a été faite le 2 janvier 2020, insérée en annexe du rapport du commissaire enquêteur. Enfin, il ressort de l'ensemble du rapport et de l'avis présenté séparément que le commissaire enquêteur a formulé un avis personnel et motivé en précisant qu'il est favorable au projet et les motifs qui sous-tendent cet avis, ce qui répond aux dispositions précitées. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 En ce qui concerne la compatibilité avec le schéma de cohérence territorial (SCoT) Usses et Rhône :  
 4. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec :1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ". 
 5. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un SCoT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 6. D'une part, le requérant s'abstient de faire une analyse globale à l'échelle du territoire intercommunal. D'autre part, il ressort du document d'orientation et d'objectifs que le SCoT Usses et Rhône a fixé comme objectif une diminution de la consommation moyenne annuelle par rapport à la période antérieure d'au moins 50 %, ramenant le potentiel de consommation d'espace à l'échelle de son territoire à environ 120 hectares (incluant le pays de Seyssel, le Val des Usses et la Semine), dont 15 hectares pour le territoire de la Semine. Le SCoT ajoute qu'il s'agit plus d'une consommation maximale que d'un objectif à atteindre. En outre, il est précisé que les modalités de répartition par commune des surfaces " consommables " pour l'habitat seront précisées par les plans locaux d'urbanisme intercommunaux suivant trois types de pôles : les centres, les pôles complémentaires et les pôles de proximité. Pour le territoire de la Semine, le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) a réparti cette surface en " privilégiant les pôles complémentaires d'Eloise et de Clarafond-Arcine ", classés en UHc2 " Secteur urbanisé à vocation dominante d'habitat de moyenne à forte densité ", en particulier leur chef-lieu, ainsi que d'autres polarités. Si le hameau du Bois d'Arlod, a été retenu pour être également densifié (classé à ce titre en UH1 " Secteur urbanisé à vocation dominante d'habitat de faible à moyenne densité "), le rapport de présentation précise que, pour ce type de polarité, la densification se fait de manière progressive et vers la centralité. Or les parcelles de M. B ne se situent pas dans la centralité du hameau du Bois d'Arlod, mais de l'autre côté de la route départementale 1508, laquelle constitue une rupture de l'urbanisation. Elles ne constituent pas davantage des dents creuses ou des espaces interstitiels du fait de la faiblesse des constructions dans ce secteur. Enfin, et pour la commune d'Eloise, les auteurs du PLUi ont décidé de définir trois secteurs de développement en urbanisation future à destination d'habitat correspondant aux orientations d'aménagement et de programmation (OAP) n° 12 (Secteur Eloise Fiolaz), n° 13 (Secteur Eloise Meral Grand Pré) et n° 14 (Secteur Eloise Chef- lieu). Ainsi, en ne retenant pas le secteur dans lequel s'insèrent les parcelles de M. B comme un secteur devant donner lieu à une densification urbaine, à court ou long terme, les auteurs du PLUi de la Semine n'ont pas entaché la délibération attaquée d'une incompatibilité avec le SCoT Usses et Rhône, contrairement à ce que soutient le requérant. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 En ce qui concerne la cohérence du règlement graphique avec le PADD :  
 7. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".  
 8. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 9. Il ressort de l'orientation du PADD " Axe population - répondre aux besoins " (page 19) que pour la commune d'Eloise, il est prévu trois axes de développement : - le centre-bourg (croix rouge), - un pôle secondaire, Fiolaz (croix rose) et - la densification des hameaux avec possibilité d'extension de l'enveloppe lorsque les conditions le permettent (réseaux, voiries, enjeux écologiques et agricoles) identifiés par une croix orange, correspondant aux hameaux de Sur Bonvy, Grands Champs et Bois d'Arlod. Ces hameaux ont été classés en zone UH1 " Secteur urbanisé à vocation dominante d'habitat de faible à moyenne densité " par la délibération attaquée. Il ressort du règlement graphique que les trois hameaux sont en enfilade, entrecoupés d'une zone agricole et d'une zone naturelle et que leur urbanisation s'est développée pour l'essentiel du même côté de la route départementale 1508. En revanche, les parcelles se situant de l'autre côté de cette route départementale sont peu urbanisées et sont ceinturées par une longue bande protégée en application de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme au titre des réservoirs de biodiversité. Ce secteur a été classé intégralement en zone agricole, y compris les parcelles déjà construites. En ne densifiant pas cette bande à l'intérieur de laquelle se situent les parcelles de M. B, le règlement graphique n'a pas été fixé de manière incohérente avec le PADD qui, comme il vient d'être dit, ne permet l'urbanisation des hameaux qu'autant que les conditions sont satisfaites. En l'espèce, l'existence d'une voirie départementale et d'une zone à enjeu écologique méritant une protection sont au nombre des circonstances pouvant justifier l'absence de densitification du secteur. En tout état de cause, M. B n'établit pas que, à l'échelle du territoire intercommunal et compte tenu des perspectives de développement rappelées, le besoin en logements ne serait pas satisfait pour faire face à la croissance de la population communale. Enfin, M. B ne saurait fonder la pertinence de son argumentation sur l'opinion formulée par le maire d'Eloise quant aux demandes de permis de construire ayant été déposées avant l'approbation du plan local d'urbansime intercommunal. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incohérence du règlement graphique avec le PADD doit être écarté.  
 En ce qui concerne le classement des parcelles :  
 10. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 
 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte. Ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles n° 242 et n° 249, d'une surface respective de 6 663 m² et de 3 545 m², sont vierges de toute construction et sont à l'état de prairie, ce qui leur confère un potentiel agronomique, biologique ou économique, alors même qu'elles ne feraient pas l'objet d'une exploitation agricole. Le fait qu'elles sont desservies par les réseaux et qu'elles sont accessibles depuis la voie publique ne constitue pas un obstacle à leur classement en zone agricole. En outre, la circonstance que la parcelle n° 242 est bordée par les parcelles n° 1018 et n° 2316 qui sont construites, n'en fait pas, en raison de sa très grande surface, une dent creuse ou un espace interstitiel, ces parcelles étant d'ailleurs également classées en zone agricole. Les parcelles de M. B sont séparées du hameau par la route départementale, dont le département de la Haute-Savoie souhaite limiter les nouveaux accès, et s'ouvrent sur un vaste secteur à caractère rural classé exclusivement en secteur agricole qui intègre un secteur protégé au titre d'un intérêt écologique. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.  
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales :  
 13. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. 
 14. D'une part, le classement des parcelles appartenant à M. B n'apparaît pas avoir été adopté dans un but autre qu'urbanistique. D'autre part, l'intéressement et l'influence pour le classement de ces parcelles en zone agricole de la part de M. Rannard, président de la communauté de communes Usses et Rhône ayant présidé la séance du conseil communautaire du 25 février 2020 et agriculteur à la retraite, n'est pas établi par les pièces du dossier. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions en annulation dirigées contre la délibération attaquée doivent être rejetées. Par voie de conséquence, il en va de même des conclusions dirigées contre le rejet implicite du recours gracieux.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 16. Les conclusions présentées par M. B, partie perdante, sont rejetées, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, les conclusions présentées par la communauté de communes Usses et Rhône sont rejetées.  
                                          D E C I D E : 
 Article 1er :La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 :Les conclusions présentées par la communauté de communes Usses et Rhône en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 :Le présent jugement sera notifié à M. C B et à la communauté de communes Usses et Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 13 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Sauveplane, président, 
 - Mme Letellier, première conseillère,  
 - Mme Aubert, première conseillère.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2024. 
 La rapporteure, 
 C. Letellier 
 Le président, 
 M. Sauveplane                                                                   
 La greffière, 
                                                 C. Jasserand 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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