TA35 · 1ère Chambre — 25 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 novembre 2020 et le 24 janvier 2022, Mme E G, M. et Mme C et I H et M. et Mme D et F A, représentés par Me Dubreuil, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 19 juin 2020 par lequel le maire de Carnac ne s'est pas opposé à la déclaration préalable n° DP05603420W0083 présentée par la société Bouygues Telecom Infrastructures pour l'implantation d'un pylône treillis de 52,50 mètres sur le site d'Er Marr ; 
 2°) d'annuler la décision rejetant leur recours gracieux ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Carnac le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que la décision : 
 - méconnaît les dispositions du II de l'article L. 34-9-1 ainsi que du II de l'article R. 20-29 du code des postes et des communications électroniques, le pétitionnaire n'ayant pas transmis au maire le dossier d'information que ces dispositions prévoient, et le maire ne l'ayant pas mis à disposition du public ; 
 - méconnaît les dispositions des articles R. 421-1 et R. 421-9 du code de l'urbanisme, dès lors qu'eu égard à l'emprise au sol projetée, la construction relevait non de la déclaration préalable mais du permis de construire ; 
 - méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, le terrain d'assiette du projet ne se situant pas en continuité d'une agglomération ou d'un village ; 
 - porte atteinte à un espace paysager à protéger identifié dans le règlement graphique du plan local d'urbanisme, en application des dispositions de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme ; le dossier de demande est muet sur l'existence d'une telle protection ; 
 - méconnaît les dispositions des articles A1 et A2 du règlement du plan local d'urbanisme ; 
 - méconnaît les dispositions de l'article A10 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 novembre 2020, la commune de Carnac, représentée par la SARL Maudet-Camus Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable en raison de sa tardiveté ; 
 - la requête est irrecevable dès lors que les requérants ne justifient pas de leur qualité à agir contre l'arrêté en litige ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu l'ordonnance n° 2005095 du 15 décembre 2020 du juge des référés du tribunal. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Oueslati, substituant Me Dubreuil, représentant Mme G et autres, et de Me Paulic, de la SARL Maudet-Camus Avocats, représentant la commune de Carnac. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 19 juin 2020, le maire de Carnac ne s'est pas opposé à la déclaration préalable n° DP05603420W0083 déposée le 13 mars 2020 par la société Bouygues Telecom infrastructures pour l'implantation d'un pylône treillis de 52,50 mètres sur le site d'Er Marr, sur une parcelle cadastrée section N n° 1612. Mme E G, M. et Mme C et I H et M. et Mme D et F A demandent l'annulation de cette décision. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Carnac : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme : " Les requêtes dirigées contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant. () ". 
 3. Une requête collective personnelle tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'un arrêté de non-opposition à déclaration préalable est recevable lorsqu'au moins un requérant est recevable pour introduire une telle action. 
 4. En l'espèce, les consorts H, A et Mme G produisent chacun un titre de propriété justifiant de la détention du bien auquel le projet en litige serait de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance, la réalité de cette atteinte n'étant au demeurant pas contestée en défense. 
 5. En second lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article L. 411-2 du code de relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. / Lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l'encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l'exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l'égard de la décision initiale que lorsqu'ils ont été l'un et l'autre rejetés ". 
 6. Aux termes, par ailleurs, de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme : " Le délai de recours contentieux à l'encontre () d'un permis de construire () court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15 ". Aux termes de son article R. 424-15 : " Mention du permis explicite ou tacite () doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l'extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l'arrêté () pendant toute la durée du chantier () / Cet affichage mentionne également l'obligation, prévue à peine d'irrecevabilité par l'article R. 600-1 de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis () ". 
 7. Aux termes, enfin, de l'article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite "loi Elan" : " À titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. / Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi ". 
 8. En l'espèce, il n'est pas établi que la décision de non-opposition du 19 juin 2020 aurait fait l'objet d'un affichage sur le terrain d'assiette du projet, visible depuis la voie publique et pendant une période continue de deux mois. Dans ces conditions, le recours gracieux formé notamment par Mme G, M. A et M. et Mme H le 17 août 2020, rejeté le 25 septembre suivant, qu'ils étaient recevables à présenter nonobstant la circonstance que le maire de Carnac ne pouvait pas légalement procéder au retrait de l'arrêté de non-opposition, a été valablement exercé et a conservé à leur bénéfice les délais de recours contentieux, qui n'étaient ainsi pas expirés le 19 novembre 2020, date d'enregistrement au greffe du tribunal de leur requête tendant à l'annulation de l'arrêté de non-opposition en cause. 
 9. Dans ces circonstances, et nonobstant la circonstance que Mme A n'ait pas formé de recours gracieux en son nom propre, les fins de non-recevoir opposées par la commune de Carnac tirées de l'absence de qualité à agir des requérants et de la tardiveté de la requête ne peuvent être accueillies. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 10. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs ". Aux termes de l'article 42 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : " () / III. - Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". 
 11. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, se distinguant des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés. 
 12. Par ailleurs, il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. 
 13. Il résulte enfin des articles L. 121-8, L. 121-10, L. 121-11 et du premier alinéa de l'article L. 121-12 du code de l'urbanisme que le législateur a entendu ne permettre l'extension de l'urbanisation dans les communes littorales qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants et a limitativement énuméré les constructions, travaux, installations ou ouvrages pouvant néanmoins y être implantés sans respecter cette règle de continuité. L'implantation d'une infrastructure de téléphonie mobile comprenant une antenne-relais et ses systèmes d'accroche ainsi que, le cas échéant, les locaux ou installations techniques nécessaires à son fonctionnement n'est pas mentionnée au nombre de ces constructions. Par suite, elle doit être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation soumise au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Il en va de même dans la rédaction qu'a donnée la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 au premier alinéa de cet article, qui dispose depuis lors que : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ". 
 14. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers que le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray approuvé le 14 février 2014 et modifié le 4 octobre 2019 était applicable à la date de la décision attaquée. Le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray met en œuvre les dispositions particulières de la loi littoral précisant, notamment au titre de l'action 2, les modalités d'application de la continuité de l'urbanisation et des notions de " villages " et " d'agglomération ". Ainsi, " la définition de village est établie en combinant les critères non exhaustifs suivants: / - présence d'un noyau et d'une trame urbaine traditionnelle ou hiérarchisée (caractère principal), / - présence d'un nombre significatif de constructions héritées de la centralité passée du site, / - présence d'équipements et de lieux de vie : le site doit alors permettre un développement qui fasse jouer un rôle actif dans le projet communal : il doit s'agir d'un enjeu différent d'une opportunité de quelques constructions. ". L'agglomération, quant à elle, est définie " comme étant un ensemble urbain de taille significative (dont chefs-lieux de commune) disposant d'un cœur d'habitat dense et regroupé, comprenant des services, des activités et/ou des équipements. ". Enfin, le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray explicite la notion de discontinuité urbaine qui " peut être constituée parfois : / - par un ouvrage d'infrastructure linéaire dont l'effet doit être apprécié au cas par cas, / - un espace naturel significatif qui n'assumerait pas une fonction sociale, récréative ou environnementale au sein d'un ensemble urbain constitué à terme (telle qu'une coulée verte urbaine par exemple), / - un ensemble de constructions organisé de façon lâche et diffuse bien qu'il soit en continuité dans un espace plus dense (village ou l'agglomération). ". La carte annexée localisant les villages et agglomérations n'identifie pas le secteur de Kerogile. 
 15. Il résulte de ces dispositions que le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray met en œuvre les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme au titre de l'action 4 et qu'il doit être tenu compte de ces dispositions, qui ne sont elles-mêmes pas incompatibles avec les dispositions particulières au littoral, afin d'apprécier la conformité de l'autorisation en cause au regard des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 
 16. Il résulte des plans et photographies produits, que le terrain d'assiette du pylône envisagé est situé au lieudit Er Marr, à environ 1,8 kilomètres du centre-bourg de Plouharnel, constituant l'enveloppe urbaine la plus proche, dont il est séparé par de vastes espaces boisés et agricoles. Le lieudit est par ailleurs, à l'ouest, distant de plus de 150 mètres du lieudit de Kerogile composé d'une trentaine de constructions disséminées de part et d'autre d'une voie de circulation routière et à plus de 350 mètres du lieudit de Runesto dénombrant moins d'une vingtaine de bâtiments épars. Eu égard au nombre et à l'implantation diffuse de l'urbanisation, ces secteurs, dont le terrain d'assiette du projet reste en tout état de cause séparé par des espaces naturels, ne constituent ainsi pas des ensembles urbanisés cohérents pouvant être qualifié de village au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et du schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray, dont le terrain d'assiette du projet reste en tout état de cause séparé par des espaces naturels. 
 17. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que la construction en litige ne se trouve pas en continuité d'un village ou d'une agglomération en continuité desquels une extension de l'urbanisation pourrait être admise. 
 18. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par les requérants et analysés ci-dessus n'est de nature, en l'état de l'instruction, à justifier l'annulation de l'arrêté en litige. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 19 juin 2020 par lequel le maire de Carnac ne s'est pas opposé à la déclaration préalable n° DP05603420W0083 déposée le 13 mars 2020 par la société Bouygues Telecom infrastructures pour l'implantation d'un pylône treillis de 52,50 mètres sur le site d'Er Marr doit être annulé. 
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les requérants, qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune de Carnac une somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Carnac le paiement d'une somme totale de 1 500 euros aux requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 19 juin 2020 par lequel le maire de Carnac ne s'est pas opposé à la déclaration préalable n° DP05603420W0083 est annulé. 
 Article 2 : La commune de Carnac versera à Mme G, M. et Mme H et M. et Mme A la somme totale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme E G, désignée représentante unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la société Bouygues Telecom Infrastructures et à la commune de Carnac. 
 Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Bozzi, premier conseiller, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 F. B 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.