TA59 · 5ème Chambre — 28 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 7 août 2020 et le 30 juin 2021, l'association Willems Cadre de vie, représentée par Me Bertincourt, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de la métropole européenne de Lille a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que la décision expresse de rejet de son recours gracieux du 1er juillet 2020 ; 
 2°) de mettre à la charge de la métropole européenne de Lille la somme d'un euro symbolique au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le rapport de présentation est insuffisant en ce qu'il ne précise pas, en ce qui concerne spécifiquement le site de la chaussée de Verdun et celui du chemin du Garde, la justification de leur ouverture à l'urbanisation, au regard notamment de la situation actuelle de la commune en matière de logements et d'activités, des prévisions économiques et démographiques relatives au territoire de la commune de Willems et des critères environnementaux, de desserte et de transports précisés par le plan local d'urbanisme ; 
 - il est également insuffisant en ce que le compte foncier en extension n'a pas été constitué sur des bases " sincères " dès lors, d'une part, que les parcelles agricoles, non bâties, insérées dans une " tâche urbaine " et bénéficiant d'un zonage U ont été comptabilisées comme des espaces déjà bâtis et, d'autre part, que des parcelles impropres à l'agriculture auraient été classées en zone A dans le but de gonfler artificiellement le volume d'espaces agricoles ou naturels disponibles ; 
 - enfin, le rapport de présentation ne permet pas d'appréhender l'impact agricole de chaque ouverture à l'urbanisation prise isolément ;   
 - le classement en zone AUCm des parcelles agricoles incluses dans l'emprise des sites ouverts à l'urbanisation, définis dans les OAP n°s 71 et 72, méconnaît les orientations du projet d'aménagement et de développement durables qui prévoient la préservation des terres agricoles, l'optimisation du développement urbain qui doit conduire à limiter la consommation foncière et l'étalement urbain, et de conforter l'armature urbaine à travers une organisation efficace du territoire ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par des mémoires en défense enregistrés le 13 janvier 2021 et le 26 juillet 2021,  la métropole européenne de Lille conclut au rejet de la requête.  
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B,  
 - les conclusions de M. Babski, rapporteur public ; 
 - les observations de Me Bertincourt, représentant l'association Willems Cadre de vie, et de Mme A, représentant la métropole européenne de Lille.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un recours gracieux présenté le 13 février 2020, rejeté le 1er juillet 2020, l'association Willems Cadre de vie, dont l'objet social est la défense et la préservation du cadre de vie des habitants de Willems, a sollicité le retrait de la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole européenne de Lille a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Par la présente requête, l'association Willems Cadre de vie demande l'annulation de cette délibération ainsi que celle de la décision de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : /1° Un rapport de présentation ; /2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; /3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; /4° Un règlement ; /5° Des annexes ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services / () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques () ". Aux termes de l'article R. 151-2 de ce code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / () / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; () ". Aux termes de ce dernier article : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ".  
 3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 71 relative à la chaussée de Verdun prévoit l'urbanisation de parcelles agricoles en vue d'y réaliser un programme de 127 logements, tandis que l'OAP n°72 relative au site du chemin du Garde prévoit la création d'une zone d'activités mixtes destinée à accueillir des entreprises relevant des secteurs secondaire et tertiaire intervenant dans le domaine de l'agriculture connectée sur au moins 60% de l'emprise du projet et des logements sur les 40 % restant. Si ces OAP mentionnent l'explication des choix retenus pour leur élaboration, elles ne comportent aucune information relative aux prévisions démographiques et économiques, d'une part, et aux besoins en logements et locaux d'activités, d'autre part, propres à la commune de Willems. Le rapport de présentation établit néanmoins deux scenarios de développement à l'échelle du territoire métropolitain, décliné en huit sous-territoires : un scénario tendanciel dit au " fil de l'eau " en renouvellement urbain, et un scénario haut dit de " regain d'attractivité résidentielle " en extension. Ces scénarios sont fondés sur différentes hypothèses de croissance démographique à l'échelle de la métropole. Ils déterminent des objectifs de rééquilibrage de cette croissance sur le territoire au regard des objectifs du SCoT de conforter le cœur métropolitain et de promouvoir l'organisation urbaine multipolaire du territoire au travers notamment des villes et villages durables dont fait partie la commune de Willems. Pour la mise en œuvre de ces objectifs, le rapport prévoit sur certains territoires de la métropole, dont notamment le " territoire Est " auquel appartient cette commune, des efforts soutenus de production de logements sur la période 2019-2028 avec un rééquilibrage de l'offre de logements sociaux à l'échelle de son bassin de vie. Le rapport attribue à ce même territoire une enveloppe foncière destinée aux extensions urbaines à vocation économique de 82 hectares, en réponse à la pénurie d'offre sur le marché des locaux d'activités. Au regard de ces éléments, le rapport de présentation apporte des informations suffisamment précises et circonstanciées quant aux critères présidant à la détermination des enveloppes foncières dédiées au logement et aux locaux d'activités sur le territoire de la commune de Willems, et alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeait les auteurs du plan à procéder à de telles projections à l'échelle de chaque commune membre de la métropole.  
 4. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment du projet d'aménagement et de développement durables, que le " compte foncier ", qui répond à la nécessité de maîtriser le développement des zones d'extension urbaine et fixe à cet effet, sur une période donnée, la quantité maximale de terrains agricoles et naturels situés en dehors de la tâche urbaine, ouverts à l'urbanisation, ouvre une enveloppe maximale de zones en extension urbaine de 1 307 hectares toutes vocations confondues, hors infrastructures. Il s'en déduit que les parcelles non bâties, incluses dans la tâche urbaine, ouvertes à l'urbanisation du fait de leur classement en zone urbaine, n'ont pas vocation à être comptabilisées dans ce compte foncier, l'extension urbaine désignant précisément, selon la définition qu'en propose le plan litigieux, " l'ensemble des ressources foncières naturelles et agricoles situées en dehors de la tâche urbaine de référence et ayant vocation à être urbanisées ". Par ailleurs, la métropole européenne de Lille fait valoir, sans être contestée sur ce point, que le plan attaqué a été modifié, au stade de l'approbation, afin de tenir compte de la réserve n° 2 émise par la commission d'enquête qui réclamait la création d'un zonage spécifique NJ (naturel jardin) pour certains fonds de jardin d'agrément, jouxtant une zone agricole, classés en zone agricole dans le projet de plan arrêté. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le compte foncier n'aurait pas été établi sur des bases sincères.   
 5. Enfin, il ressort des pièces du dossier, contrairement à ce qui est soutenu, que le livre du rapport de présentation dédié à l'évaluation environnementale procède à une analyse des incidences négatives potentielles et résiduelles significatives sur l'environnement de chacune des deux zones AUCm citées au point 3, et évalue les effets potentiels de ces ouvertures à l'urbanisation sur la filière agricole déjà présente sur place.  
 6. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du plan en litige doit être écarté en toutes ses branches.  
 7. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans rédaction applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain () ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".  
 8. D'autre part, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".  
 9. D'une part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 10. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone à urbaniser, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-20 du même code, un secteur qu'ils entendent ouvrir à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 11. En l'espèce, l'association requérante conteste le classement en zone AUCm de deux sites identifiés dans les OAP 71 et 72, situés sur la chaussée de Verdun et le chemin du Garde.  
 12. Il ressort des pièces du dossier que le PADD comporte une orientation visant à " définir des localisations préférentielles des zones d'extension à vocation résidentielle et mixte " et définit, à cette fin, des critères destinés à " réduire les impacts environnementaux et agricoles " de ces zones et à " favoriser leur implantation dans des secteurs offrant un maximum de conforts d'usage pour les futurs habitants ", notamment des critères environnemental, d'impact agricole et de desserte. S'agissant du critère d'impact agricole, l'association requérante ne démontre pas, en se bornant à soutenir que le classement contesté porte sur des parcelles exploitées ou susceptibles d'être exploitées à des fins agricoles, que cette ouverture à l'urbanisation serait de nature à porter atteinte au bon fonctionnement des exploitations agricoles du secteur. Elle n'établit pas davantage, en l'absence de démonstration d'une telle atteinte, l'incohérence de ces ouvertures à l'urbanisation avec l'objectif du PADD tendant à la préservation des terres agricoles, dès lors que ce dernier prévoit également la possibilité d'urbaniser en extension aux abords des plaines agricoles sous réserve de ne pas porter atteinte à la cohérence des plaines agricoles et aux sièges d'exploitation agricole, ou à tout le moins de réduire ou de compenser cette atteinte. S'agissant du critère de desserte, si l'association requérante invoque des difficultés d'accès " notoires " dans ce secteur, il ressort toutefois des pièces du dossier que la question de la desserte en transport a été prise en compte par les auteurs du plan litigieux. La commission d'enquête ne recommande par ailleurs, contrairement à ce qui est soutenu, aucun moratoire spécifique sur les OAP en litige en raison d'un problème de congestion de la desserte routière et fait seulement mention, dans une autre recommandation, de difficultés d'accès qui concernent l'ensemble des communes rurales du " territoire Est " de la MEL. Le rapport de la commission d'enquête précise en outre qu'un emplacement réservé est prévu pour le réaménagement et le doublement de la route départementale 700 situé au nord de la commune de Willems et qu'une étude préalable était en cours. S'agissant du critère environnemental, la délimitation d'une zone à dominante humide sur l'extrêmité nord du périmètre de l'OAP 71 n'est pas de nature à caractériser à elle seule un risque environnemental. Enfin, le risque argileux également allégué par l'association requérante n'est pas au nombre des risques environnementaux répertoriés sous ce critère. Dans ces conditions, et alors qu'elle ne critique pas la sélection des sites en litige au regard des autres critères définis au sein du PADD, notamment les critères de continuité et de service, et ne démontre pas que les autres terrains constructibles, disponibles dans l'enveloppe bâtie de la commune, seraient susceptibles de satisfaire, à eux seuls, les besoins en logements et en locaux d'activité précédemment exposés, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement du site de la chaussée de Verdun et de celui du chemin du Garde en zone AUCm serait incohérent avec les objectifs du PADD, ni qu'il serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole européenne de Lille a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que celle de la décision expresse de rejet de son recours gracieux.  
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole européenne de Lille, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l'association requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association Willems Cadre de vie est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Willems Cadre de vie et à la métropole européenne de Lille.  
 Délibéré après l'audience du 30 mai 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Chevaldonnet, président, 
 - Mme Allart, première conseillère, 
 - M. Liénard, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juillet 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé  
 L. B 
 Le président, 
 Signé  
 B. CHEVALDONNET 
 La greffière, 
 Signé  
 J. DEREGNIEAUX 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière, 
 N°2005555