TA35 · 3ème Chambre — 17 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 décembre 2020 et le 20 mai 2021, le Syndicat des fabricants d'explosifs, de pyrotechnie et d'artifices, la société Pyragric Industrie, la société Ardi SA, la société Ukoba Industrie, la société Jacques Prévot Artifices, et la société Brézac Artifices, représentés par Me Jean-Pierre Boivin, avocat de la SCP Boivin et Associés, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 17 décembre 2020 par lequel le préfet du Morbihan a interdit la vente, l'achat, le transport et l'utilisation des artifices de divertissement, à l'occasion des fêtes de fin d'année, dans le département ; 
 2°) de mettre à la charge de l'État le paiement d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils justifient d'un intérêt à agir contre l'arrêté du 17 décembre 2020, en ce que celui-ci préjudicie à leur activité et les prive de la possibilité, pendant la période des fêtes de fin d'année, de redresser une situation économique rendue difficile par le contexte de la crise sanitaire ; 
 - la fin de non-recevoir opposée par le préfet du Morbihan n'est pas fondée, dès lors qu'il est justifié du pouvoir d'agir en justice des représentants des sociétés requérantes ; 
 - l'autorité préfectorale n'avait pas la compétence pour prendre l'arrêté litigieux qui restreint le commerce et l'usage des artifices de divertissement des catégories C1 et F1 et C4 et F4 ; 
 - le préfet du Morbihan a violé les dispositions de l'article 4 de la directive 2013/29/UE en prononçant des mesures d'interdiction à l'encontre des artifices des catégories 1 et 4 ; 
 - l'arrêté préfectoral méconnaît le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ; 
 - le préfet a fondé sa décision sur des motifs, au demeurant non circonstanciés et stéréotypés, qui ne sont ni nécessaires, ni proportionnés au but recherché ; 
 - le préfet a entaché sa décision d'un détournement de pouvoir dans la mesure où la limitation du commerce des articles pyrotechniques constitue un prétexte pour interdire les rassemblements de personnes, dans le contexte sanitaire prévalant ; 
 - l'interdiction générale imposée par l'arrêté contesté risque de produire l'effet inverse de celui recherché, puisque certains particuliers pourront se rendre dans les départements limitrophes pour y acheter des artifices ; 
 - aucune circonstance locale ne permet de justifier les mesures d'interdiction édictées par l'arrêté préfectoral du 17 décembre 2020, ni leur application à l'ensemble du département ; 
 - la mesure de police contestée est manifestement disproportionnée en ce qu'elle vise toutes les catégories d'artifices de divertissement prévues par la réglementation, en ce qu'elle porte sur l'ensemble du territoire du département et en ce qu'elle entrave inutilement le transport professionnel d'artifices ; 
 - l'arrêté préfectoral contesté crée une situation de rupture d'égalité avec les commerçants de semblables produits installés dans d'autres départements, et notamment dans les départements limitrophes.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 avril 2021, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable en ce qu'il n'est pas justifié que les personnes morales requérantes sont dûment représentées par une personne physique ayant pleine compétence pour ester en justice en leur nom et pour leur compte ; 
 - aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n°2005764 rendue le 29 décembre 2020 par le juge des référés du tribunal administratif de Rennes ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive n°2013/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 relative à l'harmonisation des législations des Etats membres concernant la mise à disposition sur le marché d'articles pyrotechniques ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le décret n°2015-799 du 1er juillet 2015 relatif aux produits et équipements à risques ; 
 - le décret n°2010-455 du 4 mai 2010 relatif à la mise sur le marché et au contrôle des produits explosifs ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de M. Rémy, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Gubler, représentant le Syndicat des fabricants d'explosifs, de pyrotechnie et d'artifices ainsi que les autres sociétés requérantes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 17 décembre 2020, le préfet du Morbihan a décidé d'interdire la vente, l'achat, la cession, le transport et l'utilisation d'artifices de divertissement quelle qu'en soit la catégorie, dans le département, du vendredi 18 décembre 2020 à 8h00 au dimanche  
 3 janvier 2021 à 24h00. Le Syndicat des fabricants d'explosifs, de pyrotechnie et d'artifices (SFEPA) ainsi que les sociétés Pyragric Industrie, Ardi SA, Ukoba Industrie, Jacques Prévot Artifices et Brézac Artifices, demandent l'annulation de cet arrêté préfectoral. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. Lorsque la personne morale pour le compte de laquelle l'avocat agit est une société commerciale dont les dispositions législatives qui la régissent désignent elles-mêmes le représentant, comme c'est le cas concernant les sociétés Pyragric Industrie, Ardi SA, Ukoba Industrie, Jacques Prévot Artifices et Brézac Artifices, cette circonstance dispense le juge ou l'autorité administrative, en l'absence de circonstance particulière, de s'assurer de la qualité pour agir du représentant de cette personne morale.  
 3. En outre, l'article 19 des statuts du SFEPA prévoit que " Le président du Conseil d'administration représente le Syndicat dans tous les actes civils. Le président du Conseil d'administration peut, notamment, au nom du syndicat : - sur sa signature, ou, par délégation sur celle du secrétaire général : passer tous actes privés ou publics, authentiques ou sous seings privés,  contracter tous baux, locations, assurances, engager ou révoquer toute personne (à l'exception du secrétaire général) et, d'une manière générale, agir en toute espèce pour et au nom du Syndicat ; toutefois, aucun engagement immobilier (achat, vente, constitution d'hypothèque, etc) ne peut être pris par le président sans mandat exprès donné par l'Assemblée générale et le Conseil d'administration) (). ". En application de ces dispositions, il est ainsi suffisamment justifié, par la délégation accordée le 5 décembre 2020 par le président du conseil d'administration du syndicat à son secrétaire général, de la qualité de ce dernier pour engager au nom du SFEPA un recours contentieux contre l'arrêté préfectoral en litige. Dès lors qu'un des requérants d'une requête collective, ayant au surplus la qualité de représentant unique, est recevable à demander l'annulation de l'arrêté en litige, la requête ne peut qu'être regardée comme recevable. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet du Morbihan doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le cadre juridique du litige : 
 4. Aux termes de l'article L. 557-1 du code de l'environnement : " En raison des risques et inconvénients qu'ils présentent pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou pour la protection de la nature et de l'environnement, sont soumis au présent chapitre les produits et les équipements mentionnés aux 1° à 4° et répondant à des caractéristiques et des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat :  / 1° Les produits explosifs ;  / 2° Les appareils et les systèmes de protection destinés à être utilisés en atmosphères explosibles ;  / 3° Les appareils et matériels concourant à l'utilisation des gaz combustibles ; / 4° Les appareils à pression. ". L'article  
 L. 557-8 de ce code prévoit que : " Pour des motifs d'ordre public, de sûreté, de santé, de sécurité ou de protection de l'environnement, et en raison des risques spécifiques qu'ils présentent, la détention, la manipulation ou l'utilisation, l'acquisition ou la mise à disposition sur le marché de certains produits et équipements peuvent être interdites ou subordonnées à des conditions d'âge ou de connaissances techniques particulières des utilisateurs. ". 
 5. Selon l'article R. 557-6-3 du code de l'environnement, qui a codifié sur ce point le décret n°2015-799 du 1er juillet 2015 transposant l'article 6 de la directive n°2013/29/UE du  
 12 juin 2013  : " Les articles pyrotechniques sont classés par catégorie comme suit : / 1° Artifices de divertissement : / a) Catégorie F1 : artifices de divertissement qui présentent un risque très faible et un niveau sonore négligeable et qui sont destinés à être utilisés dans des espaces confinés, y compris les artifices de divertissement destinés à être utilisés à l'intérieur d'immeubles d'habitation ; / b) Catégorie F2 : artifices de divertissement qui présentent un risque faible et un faible niveau sonore et qui sont destinés à être utilisés à l'air libre, dans des zones confinées ; / c) Catégorie F3 : artifices de divertissement qui présentent un risque moyen, qui sont destinés à être utilisés à l'air libre, dans de grands espaces ouverts et dont le niveau sonore n'est pas dangereux pour la santé humaine ; / d) Catégorie F4 : artifices de divertissement qui présentent un risque élevé et qui sont destinés à être utilisés uniquement par des personnes ayant des connaissances particulières () et dont le niveau sonore n'est pas dangereux pour la santé humaine ; / 2° Articles pyrotechniques destinés au théâtre : / a) Catégorie T1 : articles pyrotechniques destinés à être utilisés en scène qui présentent un risque faible ; / b) Catégorie T2 : articles pyrotechniques destinés à être utilisés en scène, uniquement par des personnes ayant des connaissances particulières () ". 
 6. Enfin, il ressort de l'article 13 du décret n°2010-455 du 4 mai 2010 et de l'article 5 du décret n°2015-799 du 1er juillet 2015 que les articles pyrotechniques classés dans les catégories C1 à C4, d'une part, correspondent aux mêmes articles pyrotechniques que ceux désormais classés dans les catégories F1 à F4 et, d'autre part, que lorsqu'ils ont fait l'objet d'un classement avant le 1er juillet 2015 sous cette ancienne dénomination, ils peuvent continuer à être utilisés, vendus ou transportés selon cette classification. 
 En ce qui concerne la compétence de l'auteur de l'acte : 
 7. D'une part, aux termes de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : () / 3° Le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune ; (). ". Il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, d'apprécier la nécessité de prendre des mesures de police au vu des risques de troubles à l'ordre public dont elle a connaissance et de veiller à ce que ces mesures soient proportionnées à ces risques. 
 8. D'autre part, aux termes de l'article R. 557-1-2 du code de l'environnement précisant les dispositions générales applicables aux produits et équipements à risques : " Sous réserve des dispositions de l'article R. 557-4-1, l'autorité administrative compétente au sens du présent chapitre est : / -le ministre chargé des transports de matières dangereuses, dans le cas des équipements sous pression transportables mentionnés au b de l'article R. 557-11-1 ; / -le ministre de la défense, dans le cas du suivi en service des appareils à pression utilisés par les armées, les services de soutien, les organismes interarmées, les états-majors et les directions et services du ministère de la défense ainsi que les organismes qui leur sont rattachés ; / -l'Autorité de sûreté nucléaire, dans le cas des équipements sous pression nucléaires et ensembles nucléaires, et dans le cas des décisions individuelles relatives au suivi en service des appareils à pression implantés dans le périmètre d'une installation nucléaire de base, à l'exception des équipements sous pression transportables ; / -le ministre chargé de la sécurité industrielle dans les autres cas ou, lorsque sont concernés des produits et équipements individuels, le préfet. ". 
 9. Si l'article R. 557-1-2 du code de l'environnement habilite le ministre chargé de la sécurité industrielle pour réglementer la mise sur le marché et l'utilisation de produits explosifs, cette compétence ne fait pas obstacle à l'exercice du pouvoir de police générale que détient le préfet de département en vertu des dispositions précitées de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, pour prendre des mesures relatives à l'ordre et à la sécurité publique, lorsque des circonstances locales le justifient, ni à l'exercice du pouvoir de police spéciale que confèrent à cette même autorité ces mêmes dispositions de l'article R. 557-1-2 du code de l'environnement s'agissant des produits et équipements individuels. Le SFEPA et les sociétés requérantes ne sont dès lors pas fondés à soutenir que le préfet du Morbihan n'était pas compétent pour édicter des mesures de restriction concernant les artifices de divertissement sur le territoire du département. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de la directive 2013/29/UE : 
 10. Aux termes de l'article 4 de la directive n°2013/29/UE du 12 juin 2013 : " 1. Les États membres s'abstiennent d'interdire, de restreindre ou d'entraver la mise à disposition sur le marché d'articles pyrotechniques qui satisfont aux exigences de la présente directive. / 2. La présente directive ne fait pas obstacle à la prise, par un État membre, de mesures qui visent, pour des motifs d'ordre public, de sûreté, de santé et de sécurité, ou de protection de l'environnement, à interdire ou à restreindre la possession, l'utilisation et/ou la vente, à des particuliers, d'artifices de divertissement des catégories F2 et F3, d'articles pyrotechniques destinés au théâtre et d'autres articles pyrotechniques. ". 
 11. Contrairement à ce que soutiennent le SFEPA et les sociétés requérantes, les dispositions précitées de la directive n°2013/29/UE du 12 juin 2013 ne font pas obstacle à ce que des mesures de restriction soient édictées concernant la possession, l'utilisation ou la vente d'artifices de divertissement de toutes catégories à des particuliers, pour des motifs notamment d'ordre public et de sécurité. En tout état de cause, la directive dont se prévalent les requérants a été entièrement transposée en droit interne par le décret n°2015-799 du 1er juillet 2015 relatif aux produits et équipements à risques, l'arrêté du 1er juillet 2015 relatif à la mise sur le marché des produits explosifs, et l'arrêté du 30 septembre 2013 modifiant l'arrêté du 4 mai 2010 relatif aux modalités d'homologation, de marquage, d'étiquetage, d'utilisation et de manipulation des produits explosifs, et ne peut donc être directement invoquée pour contester l'arrêté préfectoral en litige. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 4 de la directive n°2013/29/UE du 12 juin 2013 doit être écarté. 
 En ce qui concerne le caractère nécessaire et proportionné des mesures édictées : 
 12. Il appartient au juge administratif, saisi d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une mesure prise en vertu des pouvoirs de police que le préfet tient des dispositions précitées de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, de vérifier qu'elle  
 est justifiée par la nécessité de prévenir ou faire cesser un trouble à l'ordre public et de contrôler son caractère proportionné en tenant compte de ses conséquences pour les personnes dont elle affecte la situation, en particulier lorsqu'elle apporte une restriction à l'exercice de droits. 
 13. En l'espèce, afin d'éviter leur utilisation de manière inappropriée sur la voie publique, particulièrement dans le contexte de menace terroriste et de relèvement au niveau " Urgence Attentat " du plan Vigipirate et de réduire les risques d'accidents et d'atteintes graves aux personnes et aux biens résultant de leur utilisation inconsidérée, l'arrêté préfectoral en litige prévoit que la vente, l'achat, la cession, le transport et l'utilisation des artifices de divertissement, quelle que soit la catégorie, sont interdits dans le département du Morbihan du vendredi 18 décembre 2020 à 8h00 au dimanche 3 janvier 2021 à 24h00. Le préfet du Morbihan fait valoir que l'objectif de ces mesures était de lutter contre les violences urbaines liées à l'utilisation d'artifices de divertissement et articles pyrotechniques, d'éviter la création de tout rassemblement spontané lié à la vente ou à l'utilisation de ces artifices dans le contexte de la crise sanitaire, d'éviter un engorgement des services hospitaliers par des flux de blessés par tout type d'artifices et de permettre aux forces de l'ordre d'assurer sans entrave, dans le cadre du plan Vigipirate relevé au niveau " Urgence Attentat ", leur mission essentielle de protection de la population. Le préfet rappelle qu'en dépit des nombreuses opérations de prévention répétées chaque année, le bilan des passages aux urgences lors de la nuit du 31 décembre s'élève à plusieurs dizaines de personnes, souvent mineures, pour des blessures graves aux yeux et aux mains, sur l'ensemble du département, et que la situation préoccupante liée au taux d'incidence du Covid-19 sur le territoire du département du Morbihan à la date du 11 décembre 2020, ainsi que le taux d'occupation alarmant des lits de réanimation d'adultes dans le département, justifiaient de prendre des mesures pour éviter d'atteindre un point de saturation des services hospitaliers. 
 14. Compte tenu du caractère dangereux et très bruyant des artifices de divertissement relevant des catégories F2 à F4, et du fait de leur usage régulièrement détourné, l'interdiction de leur vente, de leur achat, de leur transport et de leur utilisation dans le département du Morbihan constitue une mesure nécessaire pour satisfaire les objectifs de préservation de l'ordre, de la sécurité publique et de la santé publique dans le contexte rappelé ci-dessus. Enfin, au regard de cet objectif de préservation de l'ordre public dans le département du Morbihan, l'interdiction de l'achat, de la vente, du transport et de l'utilisation des artifices de divertissement du  
 18 décembre 2020 au 3 janvier 2021 ne saurait être considéré comme excessif, s'agissant d'une période limitée. Si le SFEPA et les sociétés requérantes soutiennent que ces mesures n'étaient ni nécessaires, ni adaptées, ni proportionnées, ils ne critiquent pas utilement l'arrêté préfectoral en se bornant à soutenir que les phénomènes de violences urbaines concernent principalement, en Bretagne, l'agglomération rennaise et ne démontrent pas que l'objectif poursuivi de préservation de l'ordre public dans le département du Morbihan aurait pu être atteint par des mesures moins contraignantes. Ils ne sauraient davantage utilement soutenir que les mesures contestées seraient entachées d'un détournement de pouvoir en ce que la limitation du commerce des articles pyrotechniques serait en réalité un moyen d'interdire ou de limiter les rassemblements de personnes, afin de permettre le respect des règles sanitaires. 
 15. En revanche, il ressort des pièces du dossier que les artifices de divertissement de la catégorie F1 regroupent des articles peu bruyants et des articles non explosifs, tels que les " fontaines magiques ", les " cierges magiques ", les " fontaines des glaces " ou les " bougies magiques ". Le préfet n'établit pas que l'utilisation de ces articles de divertissement, même au regard du contexte de crise sanitaire limitant alors les regroupements de personne, présenterait des risques particuliers pour la santé publique ou la sécurité publique tels qu'il serait nécessaire d'interdire leur vente ou leur achat pendant la période des fêtes de fin d'année dans le département du Morbihan. En outre, selon l'article R. 557-6-13 du code de l'environnement, ces articles ne peuvent être mis à disposition sur le marché qu'aux personnes d'au moins 12 ans. Dans ces conditions, l'interdiction d'achat, de vente, d'utilisation et de transport de ces articles pendant la  
 période des fêtes de fin d'année dans le département du Morbihan n'est ni nécessaire ni proportionnée par rapport à l'objectif poursuivi de préservation de l'ordre et de la sécurité publique ainsi que de la santé publique dans le département. 
 16. Il résulte de ce qui précède que les mesures édictées, limitées à la période des fêtes de fin d'année, étaient nécessaires et proportionnées à l'objectif poursuivi, à l'exception de celles visant les artifices de divertissement des catégories F1 et C1. 
 En ce qui concerne la liberté du commerce et de l'industrie : 
 17. Pour les mêmes motifs que ceux développés précédemment et eu égard au risque de troubles à l'ordre et à la sécurité publics, tant s'agissant des risques particuliers de violences urbaines lors de la nuit de la Saint-Sylvestre que du risque de blessures liées à l'usage traditionnel d'artifices de divertissement et d'articles pyrotechniques dans le contexte de tension de l'accueil dans les établissements hospitaliers lié à la pandémie de Covid-19, l'arrêté préfectoral du  
 17 décembre 2020, qui prévoit des mesures proportionnées à l'objectif poursuivi, ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie. 
 En ce qui concerne le respect du principe d'égalité : 
 18. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l'un comme l'autre cas, en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier. 
 19. Le SFEPA et les sociétés requérantes soutiennent que l'arrêté préfectoral en litige crée une rupture d'égalité entre les producteurs et commerçants ayant leur activité dans le département du Morbihan et ceux exerçant dans d'autres départements et favorise le marché noir. Toutefois, ainsi qu'il a été dit précédemment, les circonstances locales justifient les mesures de restriction édictées par le préfet du Morbihan pour une période limitée du 18 décembre 2020 au  
 3 janvier 2021. Le département du Morbihan se trouvait donc dans une situation différente, justifiant un traitement différencié. Par suite, le moyen tiré de l'atteinte excessive au principe d'égalité doit être écarté. 
 20. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le SFEPA et les sociétés requérantes sont seulement fondés à demander l'annulation de l'arrêté préfectoral du 17 décembre 2020 en tant qu'il interdit l'achat, la vente, la cession, l'utilisation, le port et le transport des artifices de divertissement et des articles pyrotechniques des catégories C1 et F1. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme totale de 1 000 euros au titre des frais exposés par le SPEFA et les sociétés requérantes et non compris dans les dépens 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 17 décembre 2020 du préfet du Morbihan portant interdiction de la vente et de l'utilisation des artifices dits de divertissement à l'occasion des fêtes de fin d'année est annulé en tant qu'il interdit l'achat, la vente, la cession, l'utilisation, le port et le transport des artifices de divertissement et des articles pyrotechniques des catégories C1 et F1. 
 Article 2 : L'Etat versera au SPEFA et aux sociétés Pyragric Industrie, Ardi SA, Ukoba Industrie, Jacques Prévot Artifices et Brézac Artifices une somme totale de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est annulé. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié au Syndicat des fabricants d'explosifs, de pyrotechnie et d'artifices, en sa qualité de représentant unique, et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Une copie du présent jugement sera adressée au préfet du Morbihan. 
 Délibéré après l'audience du 27 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Vergne, président, 
 M. Le Roux, premier conseiller, 
 Mme Thalabard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 M. Thalabard        
 Le président, 
 Signé 
 G.-V. Vergne        
 La greffière, 
 Signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.