TA33 · 4ème chambre — 20 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 décembre 2020 et 21 octobre 2021, la commune de Lesparre-Médoc, représentée par Me Xavier Boissy, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 17 juin 2020 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en tant qu'il rejette sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période courant du 1er janvier au 30 décembre 2019 ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la décision de rejet du recours gracieux est signée par une autorité incompétente dès lors que le signataire ne disposait pas d'une délégation ;  
 - l'arrêté attaqué a été pris par des autorités incompétentes dès lors qu'il n'est pas établi que ses signataires disposaient de délégations de signature ;  
 - le courrier par lequel la préfète de la Gironde lui a notifié l'arrêté en litige est insuffisamment motivé, en méconnaissance tant de l'article L. 125-1 du code des assurances  que des articles L. 211-1 à L. 211-8 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu'il ne permet pas de comprendre les raisons pour lesquelles sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est rejetée, qu'il se borne à faire référence à un rapport de Météo-France non joint au courrier et à des données non détaillées concernant la commune ; 
 - les critères retenus pour apprécier l'existence d'un agent naturel d'une intensité anormale au sens de l'article L. 125-1 du code des assurances ne rendent pas compte de la réalité ; le système de maillage retenu est inadapté à la réalité du phénomène de sécheresse ; le choix d'une durée de retour de 25 ans est arbitraire et inadapté à la réalité du changement climatique ;  
 - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que la partie de son territoire relevant de la maille n°6847 a été affectée par une sécheresse anormale au cours de l'année 2019 et que par suite, l'ensemble de son territoire aurait dû être reconnu en état de catastrophe naturelle.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 6 avril 2021, le ministre de l'intérieur, représenté par Me Cyril Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Lesparre-Médoc sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 25 octobre 2021, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 24 décembre 2021 à 12h00. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des assurances ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Naud, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Danguy, représentant la commune de Lesparre-Médoc, 
 - le ministre de l'intérieur n'étant ni présent, ni représenté. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. A la suite des épisodes de sécheresse survenus au cours de l'année 2019, la commune de Lesparre-Médoc a présenté une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour les dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols sur la période du 1er janvier au 30 décembre 2019. Par un arrêté interministériel du 17 juin 2020, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, le ministre de l'intérieur et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l'année 2019. La commune de Lesparre-Médoc en demande l'annulation en tant qu'il rejette sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour la période en cause. 
 Sur la décision de rejet du recours gracieux : 
 2. Sont inopérants les moyens tirés des vices propres dont serait entachée la décision rejetant un recours gracieux contre un acte administratif lorsque, outre l'annulation de cette décision, est demandée celle de l'acte en question. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision du 15 octobre 2020 rejetant le recours gracieux de la commune de Lesparre-Médoc doit être écarté.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 17 juin 2020 : 
 3. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale () ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats.() / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. (). " 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale () les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs () / Cette délégation s'exerce sous l'autorité du ou des ministres et secrétaires d'Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation () ". 
 5. Il résulte de ces dispositions que l'arrêté litigieux a pu régulièrement être signé, au nom du ministre de l'intérieur, par M. B, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, ainsi que, au nom du ministre de l'économie et des finances, par M. A, sous-directeur des assurances. 
 6. En deuxième lieu, la décision constatant ou refusant de constater l'état de catastrophe naturelle n'est pas au nombre des décisions individuelles devant être motivées en application des articles L. 211-1 à L. 211-8 du code des relations entre le public et l'administration. Si les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances exigent que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit notifiée, postérieurement à la publication de l'arrêté, par le représentant de l'Etat dans le département à chaque commune concernée, accompagnée de sa motivation, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté attaqué, du fait de l'absence de motivation de sa lettre de notification, doit être écarté comme inopérant.  
 7. En troisième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.  
 8. Pour apprécier si la sécheresse constatée en 2019 sur le territoire de la commune de Lesparre-Médoc présentait un caractère anormal et intense, conditions nécessaires à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, l'administration s'est fondée sur deux critères cumulatifs, l'un géotechnique, élaboré à partir des données techniques et des études cartographiques établies par le bureau de recherche géologique et minière (BRGM) et l'autre météorologique, établi à partir des données météorologiques et hydrologiques collectées et modélisées par Météo France. Selon cette méthode, le critère géologique est rempli lorsqu'au moins 3% du territoire communal est composé de sols sensibles au phénomène de sécheresse-réhydratation des sols. S'agissant du critère météorologique, il revient à analyser, à partir des données hydrométéorologiques collectées et modélisées par Météo France, la teneur en eau des sols et ainsi établir un indice d'humidité des sols superficiels couramment appelé SWI (Soil Wetness Index), visant à évaluer la réserve en eau d'un sol à un niveau superficiel de deux mètres de profondeur, intégrant l'humidité de la zone racinaire et de la zone profonde, par rapport à sa réserve optimale par mailles géographiques. Chaque maille géographique numérotée recouvre une zone de soixante-quatre kilomètres carrés, correspondant au découpage du territoire de la France métropolitaine en carrés de huit kilomètres carrés de côté, soit un total de 8 981 mailles géographiques, le territoire d'une commune pouvant être couvert par plusieurs mailles. 
 9. Les outils élaborés permettent d'intégrer dans le bilan hydrique un paramètre de teneur en eau des sols, laquelle est mesurée par l'index SWI (Soil Wetness Index). Cet index fournit des moyennes d'humidité du sol par rapport auxquelles est comparée la période concernée par la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Les données de mesure sont fournies par les 4 500 postes d'observation répartis sur l'ensemble du territoire et sont disponibles depuis 1958. Ainsi, la sécheresse hivernale est en principe considérée comme revêtant une intensité anormale lorsque l'indice d'humidité du sol superficiel moyen est inférieur à la normale sur les quatre trimestres de l'année et qu'une décade du trimestre de fin de recharge (janvier à mars) est inférieure à 80% de la normale. La sécheresse printanière est en principe retenue comme catastrophe naturelle lorsque la moyenne de l'index SWI, calculée sur les trois mois du second trimestre est si faible que la durée de retour d'un tel épisode est au moins de 25 années, correspondant à une année de sécheresse de rang 1 ou 2 sur la période courant de 1959 à 2015. Quant à l'intensité anormale de la sécheresse estivale, elle est, selon cette méthode, retenue lorsque la teneur en eau des sols est inférieure à 70 % de son niveau habituel durant le 3ème trimestre de l'année considérée et que le nombre de décades au cours desquelles le niveau d'humidité du sol superficiel mesuré par l'index SWI est inférieur à 0,27, soit l'une des trois périodes les plus longues sur la période 1989-2009. L'intensité anormale de la sécheresse estivale peut aussi être retenue notamment lorsque l'index SWI des neuf décades composant la période de juillet à septembre de l'année considérée est si faible que le temps de retour à la normale de la moyenne SWI représente au moins 25 années. En l'espèce, si les données recueillies par le BRGM démontrent, sur la commune de Lesparre-Médoc, la présence de sols sensibles aux mouvements de terrains consécutifs à la sécheresse et la réhydratation des sols (critère géologique), en revanche, les données relatives au niveau d'humidité des sols superficiels recueillies par Météo-France n'ont pas permis de reconnaitre le caractère anormal de la sécheresse sur la période en cause.  
 10. La commune requérante soutient que cette méthode basée sur une modélisation de Météo-France ne rend pas compte de la réalité du phénomène de sécheresse des sols, que le maillage retenu est trop large et que le choix d'une durée de retour d'au moins 25 années est arbitraire et inadapté au changement climatique. Toutefois, elle se borne à émettre des critiques vagues, générales et non étayées, et il ne ressort pas des pièces du dossier que la méthode employée empêcherait la prise en compte de la situation particulière de chaque commune ni qu'elle apparaît inappropriée pour apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale du phénomène à l'origine des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols durant l'année 2019.  
 11. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les informations associées aux mailles auxquelles la commune de Lesparre-Médoc a été rattachée, n° 6764, 6765, 6847, 6848, ne permettraient pas d'appréhender avec une pertinence et une précision suffisantes l'intensité de l'aléa naturel observé au cours de la période de l'année 2019 en cause. Les critères pris en compte par l'administration pour apprécier l'existence d'un aléa d'intensité anormale n'étaient pas remplis ainsi que l'établit suffisamment la fiche de notification des motivations de l'arrêté interministériel en litige produite au dossier. Il ressort ainsi de l'avis de la commission interministérielle du 9 juin 2020, qui comporte une grille d'analyse des données techniques, que les données ont été analysées pour la sécheresse printanière, estivale, automnale et hivernale, et que le critère météorologique n'était pas rempli dès lors que la durée de retour la plus haute pour cette commune était de 12 années, soit en-dessous du seuil de 25 années. Dès lors, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dont serait entaché l'arrêté litigieux doit être écarté.  
 12. Il résulte de tout ce qui précède, que la commune de Lesparre-Médoc n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté interministériel du 17 juin 2020 en tant qu'il rejette sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de l'Etat présentées au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La requête de la commune de Lesparre-Médoc est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions de l'Etat tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Lesparre-Médoc, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Une copie en sera communiquée à la préfète de la Gironde. 
 Délibéré après l'audience du 6 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Munoz-Pauziès, présidente, 
 Mme Lahitte, conseillère, 
 M. Bongrain, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2022. 
 La présidente-rapporteure 
 F. C 
 L'assesseure la plus ancienne dans l'ordre du tableau 
 A. LAHITTE              
 La greffière, 
 C. SCHIANO 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,