TA33 · 2ème Chambre — 26 octobre 2022

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête enregistrée le 23 décembre 2020 sous le n° 2006009, la société par actions simplifiée unipersonnelle Immo Zen Concept, représentée par Me Laveissière, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 29 juin 2020 par lequel le maire de Biganos a opposé un sursis à statuer à sa demande de permis de construire deux maisons individuelles avec piscine sur les deux parcelles cadastrées section AT n°s 315 et 154 situées respectivement au 23 rue du Prieuré de Comprian et au lieu-dit Les Gaillards, ainsi que sa décision du 29 octobre 2020 rejetant son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre à cette autorité, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans le même délai ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Biganos la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elle bénéficiait pour ce projet d'un certificat d'urbanisme opérationnel prolongé par sa demande de permis de construire une première maison individuelle en date du 19 juin 2017 ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit, le maire s'étant fondé sur les futures règles du plan local d'urbanisme et non pas sur le projet d'aménagement et de développement durable, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme ; 
 - le contenu des orientations du projet d'aménagement et de développement durable, notamment son axe n° 4, ne sont pas suffisamment précis ; 
 - le projet ne serait pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan ; 
 - le classement des parcelles composant le terrain d'assiette en zone A, et non en zone U, est illégal, par voie d'exception, dès lors qu'il est entaché d'une erreur de droit et qu'il entre en contradiction avec le projet d'aménagement et de développement durable et avec le rapport de présentation du plan local d'urbanisme.    
 Par un mémoire en défense enregistré le 8 novembre 2021, la commune de Biganos conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens qu'elle contient n'est fondé. 
 Par une ordonnance 10 juin 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 août 2022. 
 II. Par une requête et un mémoire enregistrés le 3 septembre 2021 et le 9 mai 2022 sous le n° 2104527, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la société Immo Zen Concept, représentée par Me Laveissière, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 5 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Biganos a approuvé le plan local d'urbanisme communal en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section AT n°s 315 et n° 154, situées respectivement au 23 rue du Prieuré de Comprian et au lieu-dit Les Gaillards, en zone agricole et non en zone urbaine ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Biganos la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le classement des deux parcelles en cause en zone agricole est entaché d'une erreur de droit, dès lors qu'elles ne présentent aucun potentiel agronomique, biologique ou économique ; 
 - il entre en contradiction avec le projet d'aménagement et de développement durable et le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, lesquels n'identifient pas les parcelles parmi la ceinture maraîchère, les espaces agricoles relais, ni les espaces agricoles existants, et que, compte-tenu de leur proximité des zones urbanisées et de leur faible superficie, elles ne permettront pas de garantir la coexistence entre l'activité agricole et l'urbanisation ; 
 - le refus de classement de ces parcelles en zone urbaine est entaché d'une erreur de droit dès lors que les parcelles en cause se situent dans un secteur urbanisé et sont desservies par les réseaux ; 
 - il entre en contradiction avec le projet d'aménagement et de développement durable, qui prévoit de densifier l'offre de logement et la construction au sein des dents creuses. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 17 novembre 2021, la commune de Biganos, représentée par son maire en exercice, conclut à titre principal au rejet de la requête, et à titre subsidiaire à l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par une ordonnance du 25 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 mai 2022. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B,  
 - les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public, 
 - les observations de Me Roncin, substituant Me Laveissière, représentant la société requérante, 
 - et les observations de Mme A, représentant la commune de Biganos. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 7 mars 2017, le maire de Biganos a délivré à la société Immo Zen Concept un certificat d'urbanisme opérationnel pour la construction de 3 maisons individuelles avec piscine sur deux parcelles cadastrées section AT n°s 315 et 154, situées respectivement au 23 rue du Prieuré de Comprian et au lieu-dit Les Gaillards. Par un arrêté du 30 août 2017, le maire de Biganos lui a délivré un permis de construire pour une première maison d'habitation avec piscine sur ces parcelles. Par une délibération du 24 juin 2014, a été prescrite la révision du plan local d'urbanisme de Biganos, dont les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ont été débattues le 5 février 2018. Le projet de plan a été arrêté le 3 avril 2019. Le 20 avril 2020, la société a sollicité un permis de construire pour deux autres maisons individuelles avec piscine sur les mêmes parcelles. Par un arrêté du 29 juin 2020, le maire de Biganos a opposé un sursis à statuer à cette demande. Le recours gracieux formé par la société le 24 août 2020 a été rejeté par une décision du maire de Biganos du 29 octobre 2020. Par une délibération du 5 juillet 2021, le conseil municipal de Biganos a approuvé le plan local d'urbanisme applicable sur le territoire de la commune. Par des requêtes enregistrés sous les n°s 2006009 et 2104527, la société Immo Zen Concept demande au tribunal, d'une part, l'annulation de l'arrêté du maire de Biganos du 29 juin 2020 et de sa décision du 29 octobre 2020, assortie de l'injonction au maire de délivrer l'autorisation sollicitée, et d'autre part, l'annulation de la délibération du conseil municipal de cette commune du 5 juillet 2021 en tant qu'elle classe en zone agricole les deux parcelles auparavant cadastrées section AT n°s 315 et 154 dont elle est propriétaire. 
 2. Les requêtes n° 2006009 et n° 2104527 présentées par la société Immo Zen Concept présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.  
 Sur la délibération du conseil municipal de Biganos du 5 juillet 2021: 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, autrefois codifié à l'article L. 123-1-5 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; () ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () ". Aux termes de l'article R. 123-7 du même code, dans sa version applicable ici au regard de la date de prescription de l'élaboration du plan local d'urbanisme le 29 novembre 2012, aucun élément du dossier ne faisant apparaître une option des conseillers municipaux en faveur de l'application des articles R. 151-1 et suivants de ce code : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles () ". Aux termes de l'article R. 123-5 de la même version du même code : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". 
 4. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) que ses auteurs ont entendu renforcer la protection des zones naturelles et la vocation agricole et sylvicole de la commune, tout en densifiant l'offre de logement, par la densification du bâti et la modération de la consommation de l'espace. À cet égard, l'axe n° 3 prévoit de conforter l'économie locale, notamment en favorisant le développement d'une agriculture locale et paysanne de proximité, impliquant de " créer les conditions nécessaires au développement d'une agriculture de proximité tout en anticipant et garantissant la coexistence entre activité agricole et urbanisation en vue de limiter en particulier les problématiques liées aux traitements phytosanitaires et au bruit ". L'axe n° 4 prévoit, afin de préserver le cadre naturel et le patrimoine écologique, de limiter l'étalement urbain en assurant le développement de l'urbanisation à l'intérieur des limites urbaines cohérentes. À cet égard, la cartographie des orientations spécialisées à l'échelle du cœur de l'agglomération et la cartographie des orientations spatialisées à l'échelle de l'ensemble de la commune, qui figurent toutes deux dans le projet d'aménagement et de développement durable, excluent les parcelles en cause respectivement des " secteurs de densification à encadrer au sein des tissus constitués " et des " espaces urbanisés pouvant faire l'objet d'une extension de l'urbanisation (agglomération et village au sens de la loi littoral) ". Par ailleurs, selon le rapport de présentation de la révision du plan local d'urbanisme " le projet communal s'est attaché à préserver les espaces agricoles existants mais également à les étendre, ceci en vue de conforter et de dynamiser l'agriculture sur le territoire boïen " et " le zonage a été construit de sorte à garantir la pérennisation et l'évolution des installations en place, mais également à permettre l'implantation de nouvelles exploitations, notamment au niveau de la ceinture agricole entre Vigneau et Pardies, à proximité des zones urbaines et donc des consommateurs potentiels ". Si le rapport de présentation, de même que l'axe n° 4 du projet d'aménagement et de développement durable, prévoient que l'implantation de nouvelle exploitations sera permise " notamment au niveau de la ceinture agricole entre Vigneau et Pardies " au nord du territoire, cela ne fait nullement obstacle à la préservation d'espaces agricoles situées en dehors de cette zone. En outre, si les parcelles en cause figurent, selon la carte relative aux unités paysagères du rapport de présentation, au sein de la grande unité paysagère intitulée " urbanisation ", il n'en demeure pas moins que cette carte ne classe pas ces deux parcelles dans les " zones urbaines ou industrielles " mais parmi les " parcs urbains ou grands jardins ". Enfin, la circonstance que la zone UD, qui jouxte les parcelles en cause classées en A, se caractérise par " le découpage [au cours des dernières décennies] de grandes parcelles agricoles au profit d'une urbanisation tournée vers de l'habitat pavillonnaire ", n'imposait nullement de découper davantage de parcelles agricoles. Compte-tenu de l'ensemble de ces éléments, le classement des deux parcelles en litige en zone agricole, et non pas en zone urbaine comme l'allègue la société requérante, répond au parti pris d'urbanisme retenu. Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement du plan local d'urbanisme ne serait pas cohérent avec les orientations prévues par le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme révisé ou contredirait le rapport de présentation de ce plan doit être écarté. 
 5. En second lieu, en invoquant l'erreur de droit commise par les auteurs du plan local d'urbanisme dans le classement des deux parcelles en litige en zone A et non en zone U, la société requérante doit être regardée comme contestant l'erreur ainsi commise par la commune dans l'appréciation du caractère agricole des parcelles en cause. 
 6. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que les deux parcelles cadastrées section AT n°s 315 et 154, qui sont entièrement enherbées et enchâssent une construction au Nord, s'ouvrent à l'Ouest et au Nord sur de vastes étendues arborées, et au Sud et à l'Est sur un habitat pavillonnaire, la présence de maisons d'habitations ne leur conférant pas pour autant le caractère de " dent creuse ". La circonstance que les parcelles en cause ne seraient pas exploitées actuellement est sans incidence sur leur caractère agricole, seul le potentiel agronomique devant être pris en compte, alors qu'il est constant qu'une ancienne laiterie était implantée sur le terrain, témoignant de son usage agricole en tant que pâturage. À cet égard, la société requérante n'apporte aucun élément établissant que ce potentiel agricole aurait disparu. En outre, la circonstance que cette parcelle est desservie par une voie publique, la rue du Prieuré de Comprian, et qu'elle serait raccordée aux différents réseaux, ne fait pas obstacle par elle-même à son classement en zone agricole. Eu égard au parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme rappelé au point 3 et à la situation de ce terrain enherbé en bordure d'une zone naturelle, le classement des deux parcelles en litige en zone A, et non en zone U, n'apparaît pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 5 juillet 2021 doivent être rejetées. 
 Sur l'arrêté du 29 juin 2020 : 
 En ce qui concerne l'applicabilité des règles cristallisées par le certificat d'urbanisme :   
 9. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique () ". Aux termes de l'article R. 410-17 de ce code : " Le certificat d'urbanisme peut être prorogé par périodes d'une année sur demande présentée deux mois au moins avant l'expiration du délai de validité, si les prescriptions d'urbanisme, les servitudes administratives de tous ordres et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables au terrain n'ont pas changé. / La demande de prorogation, formulée en double exemplaire par lettre accompagnée du certificat à proroger, est déposée et transmise dans les conditions prévues à l'article R. 410-3 ". Aux termes de l'article R. 410-3 de ce code : " Le dossier de la demande de certificat d'urbanisme est adressé au maire de la commune dans laquelle le terrain est situé. () ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 7 mars 2017, le maire de Biganos a délivré à la société Immo Zen Concept un certificat d'urbanisme opérationnel d'une durée de dix-huit mois, dont il ne ressort pas des pièces du dossier que la société ait sollicité la prorogation. À cet égard, ni la demande de permis de construire déposée le 19 juin 2017, ni la demande de permis de construire modificatif déposée le 11 mars 2019, ne constituent une telle demande de prorogation au sens des dispositions de l'article R. 410-7 du code de l'urbanisme, qui imposent que la demande soit formulée explicitement par une lettre en double exemplaire accompagnée du certificat. Dans ces conditions, la société requérante ne peut se prévaloir d'un droit acquis au bénéfice des dispositions d'urbanisme figurant dans le certificat d'urbanisme du 7 mars 2017, dont la validité était expirée depuis le 8 septembre 2018. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'application des dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme :  
 11. D'une part, aux termes du troisième alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ".  
 12. D'autre part, aux termes de l'article A-1 du règlement révisé du plan local d'urbanisme de Biganos : " 1. Règles générales : 1) Toutes les constructions, installations ou aménagements non autorisés sous conditions particulière à l'article A-2 sont interdits () ". Et aux termes de l'article A-2-5 de ce règlement : " Les constructions à usage d'habitation et leurs annexes sont autorisées dès lors qu'elles sont directement liées et nécessaires à une exploitation effective de production agricole présente dans la zone, et qu'elles constituent la résidente principale des personnes dont la présence sur le lieu de l'exploitation est directement liée à l'exploitation agricole () ".         
 13. En premier lieu, il ressort des termes mêmes de la décision attaquée que, pour décider de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire, le maire de Biganos, après avoir relevé que l'axe n° 4 du projet d'aménagement et de développement durable a pour objectif de préserver le cadre naturel et le patrimoine écologique, a estimé que le projet de construction de deux maisons individuelles avec piscine sans relation avec une exploitation agricole, sera contraire aux dispositions précitées du règlement révisé de la zone A, qui interdit les constructions à usage d'habitation et leurs annexes qui ne sont pas liées et nécessaires à une exploitation agricole. Dans ces conditions, le maire ne s'est pas senti lié par le fait que les constructions projetées n'étaient pas conformes aux règles prévues par le règlement du plan local d'urbanisme révisé, mais a apprécié si la nature du projet serait de nature à compromettre l'exécution de ce plan, et spécialement les objectifs résultant de l'axe n° 4 du projet d'aménagement et de développement durable. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté. 
 14. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 7 que la société Immo Zen Concept n'est, au soutien des présentes conclusions, pas fondée à exciper, par des moyens identiques à ceux formulés directement à l'encontre de la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme, de l'illégalité de cette dernière décision.  
 15. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les orientations du projet de plan local d'urbanisme, et notamment celles de l'axe n° 4 du projet d'aménagement et de développement durable relatif à la préservation du cadre naturel et du patrimoine écologique, dont les objectifs et le contexte étaient précisés à la date de la décision attaquée, de même que les orientations spécifiques et la cartographie, ne traduisaient pas un état suffisamment avancé du projet de plan.  
 16. En quatrième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige consiste en l'édification de deux maisons d'habitation individuelles d'une surface de plancher respective de 146,70 m2 et 191 m², chacune dotée d'un garage et d'une piscine, desservies par une voie goudronnée, sur deux parcelles principalement enherbées d'une superficie totale d'environ deux hectares, dont le projet de révision du plan local d'urbanisme prévoyait le classement en zone agricole, dans laquelle les maisons d'habitation ne sont autorisées que lorsqu'elles sont nécessaire à une exploitation agricole. Compte-tenu de ces éléments, et notamment de la superficie des maisons projetées et du parti d'aménagement rappelé aux points précédents, le maire de Biganos n'a pas fait une inexacte appréciation des dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme en estimant que le projet en litige, dans une zone n'ayant pas vocation à accueillir de nouvelles habitations, était de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan.  
 17. Il résulte de ce qui précède que la requête de la société Immo Zen Concept doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes n°s 2006009 et 2104527 présentées par la société Immo Zen Concept sont rejetées. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Immo Zen Concept et à la commune de Biganos. 
 Délibéré après l'audience du 12 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Pouget, président, 
 M. Josserand, conseiller, 
 M. Frezet, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 octobre 2022. 
 Le rapporteur, 
 L. BLe président, 
  L. POUGET 
 La greffière, 
 M-A PRADAL 
 La République mande et ordonne à la préfète de la Gironde en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 N°s 2006009, 2104527