TA78 · 6ème chambre — 5 juin 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 octobre 2020 et 10 novembre 2022, la SCI Sofian et M. D C, représentés par Me Bernard-Chatelot, demandent au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de Morsang-Sur-Orge à verser à la SCI Sofian la somme de 14 756 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation ;  
 2°) de condamner la commune de Morsang-Sur-Orge à verser à M. C la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation ;  
 3°) d'enjoindre à la commune de Morsang-Sur-Orge de lui communiquer le rapport d'enquête du 2 août 2016 établi sur le logement dont la SCI est propriétaire ;  
 4°) de mettre à la charge de la commune de Morsang-Sur-Orge le versement de la somme de 3 600 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative qui sera lui sera versée ainsi qu'à M. C.  
 Ils soutiennent que : 
 - le rapport d'enquête ne leur a pas été communiqué, en méconnaissance de l'avis favorable de la commission d'accès aux documents administratifs du 18 juillet 2019 ; 
 - la mise en demeure du 15 mars 2016 est entachée d'un vice de forme en méconnaissance des dispositions des articles R. 1312-1 et R. 1312-2 du code de la santé publique ;  
 - cette mise en demeure et ce rapport ne comportent pas les mentions prévues à l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;   
 - la mise en demeure est entachée d'erreurs de fait, au même titre que le rapport sur lequel elle se fonde ; 
 - c'est à tort que la commune a considéré que le logement en cause présentait les caractéristiques d'un logement indécent dès lors que les manquements indiqués sont contredits par le constat d'huissier contradictoire valant état des lieux de sortie du 19 février 2016 ; 
 - la faute commise par la commune est à l'origine d'un préjudice financier de 14 756 euros pour la SCI Sofian ;  
 - M. C a subi un préjudice moral de 10 000 euros.  
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 10 octobre et 2 décembre 2022, la commune de Morsang-Sur-Orge, représentée par Me Marceau, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire de la SCI Sofian et de M. C le versement de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - les conclusions tendant à la communication du rapport d'enquête sont irrecevables ;  
 - elle n'a commis aucune faute ;  
 - le lien de causalité entre les préjudices allégués et sa prétendue faute n'est pas établi. 
 Par une ordonnance du 22 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 3 décembre 2022 à 12 heures. 
 Vu :  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de la santé publique ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le règlement sanitaire départemental de l'Essonne ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de Mme Ghiandoni, rapporteure publique, 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 26 janvier 2016, la commune de Morsang-sur-Orge a été informée par le locataire de l'appartement situé sur son territoire au 2ème étage, 21 rue du Vert Galant, de la présence de moisissures dans cette habitation. Le 15 février 2016, les services communaux ont organisé une visite des lieux afin de contrôler les conditions de salubrité liées à l'habitat et aux risques pouvant en découler pour la santé des occupants.  Un rapport d'enquête, établi le 15 mars 2016, a conclu que le logement en cause n'était pas conforme à plusieurs prescriptions du règlement sanitaire départemental et que, par conséquent, ce logement était susceptible d'être qualifié d'indécent. Par une décision du 15 mars 2016, la maire de la commune de Morsang-sur-Orge a mis la SCI Sofian en demeure de procéder aux travaux nécessaires pour remédier aux manquements énumérés dans le rapport d'enquête dans un délai d'un mois et a informé la société qu'à défaut, elle saisirait l'Agence régionale de Santé d'Île de France (ARS). Par un courrier du 10 mai 2017, pris à la suite d'une seconde visite le 2 août 2016, le maire de la commune de Morsang-Sur-Orge a informé la SCI Sofian et M. C, que la procédure avait finalement été clôturée. Le 15 mai 2020, la SCI Sofian et M. C ont formé auprès de la commune une demande préalable à fin indemnisation des préjudices subis en raison de la mise en demeure illégale dont ils estiment avoir fait l'objet en 2016. Cette demande a été implicitement rejetée le 19 juillet 2020. Par la présente requête, la SCI Sofian et M. C demandent au tribunal de condamner la commune à les indemniser des préjudices résultant de l'illégalité de la mise en demeure du 15 mars 2016 et à ce que leur soit communiqué le rapport d'enquête du 2 août 2016.  
 Sur les fins de non-recevoir des conclusions en injonction tendant à la communication du rapport d'enquête :  
 2. En application des dispositions combinées des articles R. 311-12 à R. 311-15 et de l'article R. 343-1 du code des relations entre le public et l'administration, lorsque l'administration, avant le terme d'un délai d'un mois à compter de la réception d'une demande tendant à la communication d'un document administratif, a expressément, ou, au terme de ce délai, implicitement refusé, de transmettre ce document, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de l'expiration de ce délai d'un mois ou de la notification du refus exprès pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). Si, en vertu des articles R. 343-1 à R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, la commission notifie en principe son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat et que l'administration doit informer la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande, cette même administration est toutefois réputée avoir implicitement confirmé son refus initial à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission. Cette décision administrative confirmant le refus de communication, qu'elle soit expresse ou implicite, peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif, conformément aux articles R. 421-1 et suivants du code de justice administrative.  
 3.   Il ressort des pièces du dossier que les requérants ont exercé un recours administratif préalable obligatoire devant la CADA et que celle-ci a rendu, le 18 juillet 2019, un avis favorable à la communication du rapport d'enquête établi le 15 mars 2016. Forts de cet avis, les requérants ont, à l'occasion de leur demande indemnitaire préalable, également demandé à la commune de leur communiquer le rapport d'enquête.  La commune a gardé le silence sur cette demande. Il appartenait dès lors aux requérants de saisir le juge de l'excès de pouvoir pour contester cette décision implicite de rejet. Or, ils n'ont pas présenté de conclusions tendant à l'annulation de cette décision. Dès lors, les conclusions, présentées à titre principal, tendant à ce que le tribunal ordonne au maire de la commune de communiquer ce document ne sont pas recevables et doivent être rejetées. 
 Sur les fautes :  
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 200-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Pour l'application du présent livre, on entend par actes les actes administratifs unilatéraux décisoires et non décisoires. () Les actes administratifs unilatéraux décisoires comprennent les actes réglementaires, les actes individuels et les autres actes décisoires non réglementaires. Ils peuvent être également désignés sous le terme de décisions, ou selon le cas, sous les expressions de décisions réglementaires, de décisions individuelles et de décisions ni réglementaires ni individuelles. " Aux termes de l'article L. 212-1 du même code : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (). ".  
 5. Le rapport d'enquête du 15 mars 2016, préalable à l'adoption de la mise en demeure attaquée, est dépourvu de tout caractère décisoire et se borne à procéder aux constatations de fait préalable à l'adoption d'une telle décision. Il ne constitue ainsi pas une décision au sens de l'article L. 200-1 du code des relations entre le public et n'est pas soumis aux prescriptions de l'article L. 212-1 de ce code. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que ce rapport ne comportait pas les mentions prévues par cet article.  
 6. En revanche, il résulte de l'instruction que la décision du maire de la commune de Morsang-sur-Orge du 15 mars 2016 ne comporte pas la signature de son auteur. Dès lors, les requérants sont fondés à soutenir qu'elle est intervenue en méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-1 précité et est, pour ce motif, entachée d'une illégalité.  
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 1312-1 du code de la santé publique : " Sous réserve des dispositions des articles L. 1324-1, L. 1337-1, L. 1337-1-1, L. 1338-4 et L. 1343-1, les infractions aux prescriptions des articles du présent livre, ou des règlements pris pour leur application, sont recherchées et constatées par des officiers et agents de police judiciaire, conformément aux dispositions du code de procédure pénale, ainsi que par les agents mentionnés aux articles L. 1421-1 et L. 1435-7 ou des agents des collectivités territoriales habilités et assermentés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. A cet effet, ces fonctionnaires et agents disposent des pouvoirs et prérogatives prévus aux articles L. 1421-2 et L. 1421-3. Les procès-verbaux dressés par les agents mentionnés aux articles L. 1421-1 et L. 1435-7 ou des agents des collectivités territoriales mentionnés à l'alinéa précédent en ce domaine font foi jusqu'à preuve contraire. ". Et aux termes de l'article R. 1312-1 de ce code : " Peuvent être habilités, dans les limites de leurs compétences respectives, à constater les infractions mentionnées à l'article L. 1312-1, outre les agents mentionnés aux articles L. 1421-1 et L. 1435-7, les médecins territoriaux, les ingénieurs territoriaux, les techniciens supérieurs territoriaux et les contrôleurs territoriaux de travaux exerçant leurs fonctions dans les communes, les groupements de communes mentionnés à l'article L. 1422-1 ou la métropole de Lyon, les inspecteurs de salubrité de la ville de Paris et les inspecteurs de salubrité de la préfecture de police. Peuvent également être habilités les agents non titulaires des collectivités territoriales qui exercent depuis plus de six mois des fonctions administratives et techniques analogues à celles exercées par les fonctionnaires mentionnés au premier alinéa. ".  
 8. Il résulte de l'instruction que Mme B, qui a signé le rapport d'enquête du 15 mars 2016, n'a prêté le serment visé aux dispositions de l'article L. 1312-1 du code de la santé publique que postérieurement à la mise en demeure litigieuse, soit le 21 octobre 2016. Dans ces conditions, elle n'était pas, à la date de la visite et de la réalisation du rapport, assermentée pour constater les infractions prévues par les dispositions précitées. Par suite, les requérants sont également fondés à soutenir que la mise en demeure est intervenue en application d'une procédure irrégulière.  
 9. En troisième lieu, si les requérants font valoir que le rapport d'enquête du 15 mars 2016, sur lequel se fonde la mise en demeure litigieuse, est entaché d'erreurs de fait, dès lors qu'il mentionne un nombre de pièces, une date d'entrée du locataire dans les lieux et une date de visite erronés, ces erreurs matérielles sont sans incidence sur la légalité de la mise en demeure litigieuse, qui se fonde sur les seuls manquements au règlement sanitaire départemental de l'Essonne pour caractériser le caractère indécent du logement litigieux. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 10. En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 1311-1 du code de la santé publique : " Sans préjudice de l'application de législations spéciales et des pouvoirs reconnus aux autorités locales, des décrets en Conseil d'Etat () fixent les règles générales d'hygiène et toutes autres mesures propres à préserver la santé de l'homme, notamment en matière : / () - de salubrité des habitations, () ". A défaut de tels décrets, les règlements sanitaires précédemment établis par les préfets en vertu de l'article L. 1 de l'ancien code de la santé publique avant sa modification par la loi du 6 janvier 1986 sont restés en vigueur. L'article L. 1421-4 du code de la santé publique dispose: " Le contrôle administratif et technique des règles d'hygiène relève : / 1° De la compétence du maire pour les règles générales d'hygiène fixées, en application du chapitre Ier du titre Ier du livre III, pour les habitations, leurs abords et dépendances ; / 2° De la compétence de l'Etat dans les autres domaines sous réserve des compétences reconnues aux autorités municipales par des dispositions spécifiques du présent code ou du code général des collectivités territoriales ". Aux termes de l'article L. 1331-26 du code de la santé publique, applicable à l'espèce : " Lorsqu'un immeuble, bâti ou non, vacant ou non, attenant ou non à la voie publique, un groupe d'immeubles, un îlot ou un groupe d'îlots constitue, soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé ou exploité, un danger pour la santé des occupants ou des voisins, le représentant de l'Etat dans le département, saisi d'un rapport motivé du directeur général de l'agence régionale de santé ou, par application du troisième alinéa de l'article L. 1422-1, du directeur du service communal d'hygiène et de santé concluant à l'insalubrité de l'immeuble concerné, invite la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques à donner son avis dans le délai de deux mois ()  ".  
 11. S'il appartient au maire, en vertu des pouvoirs généraux de police qu'il tient de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et des pouvoirs de contrôle administratif et technique des règles générales d'hygiène applicables aux habitations et à leurs abords qui lui sont désormais conférés par l'article L. 1421-4 du code de la santé publique, de veiller aux respect des règles de salubrité sur le territoire de la commune, la prescription de mesures destinées à faire cesser l'insalubrité dans un logement relève, en application des articles L. 1331-26 et L. 1331-28 du même code dans leur rédaction alors applicable, de la compétence des services de l'Etat au terme d'une procédure qui débute par l'établissement d'un rapport motivé sur l'état de l'immeuble par le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales ou par le directeur du service communal d'hygiène et de sécurité, si un tel service existe. 
 12. Il résulte de l'instruction que pour mettre en demeure M. C et la SCI Sofian de remettre aux normes le logement dont la SCI Sofian est propriétaire, le maire de la commune de Morsang-sur-Orge s'est fondé sur le rapport d'enquête dressé le 15 février 2016. Il ressort de ce rapport que le bien dont la SCI est propriétaire se trouvait en infraction suite au non-respect de quatre dispositions du règlement sanitaire départemental de l'Essonne, à savoir ses articles 2.1, 27.2, 31.2 et 40.1 en raison d'une infiltration d'eau en provenance de la toiture dans le séjour ; de l'absence de balustre ou de main courante jouxtant l'escalier d'accès à la mezzanine, absence qui est de nature à entraîner un risque pour la sécurité des usagers ; de la forte humidité dans la chambre et la présence de moisissures en son sein ; de la ventilation insuffisante dans la salle de bain et la cuisine et que ces manquements étaient de nature à entraîner des conséquences pour la santé des occupants. Enfin, le maire de la commune de Morsang-sur-Orge a qualifié le logement d'indécent.  
 13. Toutefois, il ressort des mentions du constat d'huissier valant état des lieux de sortie produit par les requérants à l'appui de leur requête et daté du 19 février 2016, soit quatre jours après l'édiction du rapport d'enquête litigieux, ainsi que des photographies annexées à cet état des lieux, que l'escalier d'accès à la mezzanine s'accompagnait d'une rambarde permettant d'assurer la sécurité des occupants, et que, tant la cuisine que la salle de bain comportaient plusieurs ventilations, qui n'étaient pas obstruées. Par ailleurs, si ce constat d'huissier mentionne la présence de " traces " de moisissures sur deux murs de la pièce identifiée comme un bureau et située sous les toits, il ne fait état d'aucune trace similaire ni d'aucune humidité dans la chambre dont il qualifie l'état de bon. Ainsi, en dépit de la présence de moisissures relevées lors de la visite du 15 février 2016, il n'apparaît pas que le logement en cause ait été susceptible de porter atteinte à la santé de ses occupants ou de ses voisins. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que la décision attaquée est fondée sur des faits matériellement inexacts et que le maire a entaché sa décision d'erreur d'appréciation en mettant en demeure M. C de procéder à sa remise aux normes dans un délai d'un mois et en qualifiant le logement d'indécent.  
 14. Il résulte de ce qui précède et notamment des points 6, 8 et 13 que les requérants sont donc fondés à soutenir que la commune de Morsang-sur-Orge a, en prenant la mise en demeure litigieuse, commis des fautes de nature à engager sa responsabilité. Au surplus et en tout état de cause, ni les dispositions de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales ni celles de l'article L. 1421-4 du code de la santé publique, ni mêmes celles de l'article L. 1331-26 du code de la santé publique, dans leur version alors applicable, n'habilitaient le maire d'une commune à qualifier un logement d'indécent et à mettre en demeure son propriétaire de procéder à sa remise aux normes.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 15. Toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.  
 16. En l'espèce, les vices de forme et de procédure retenus aux points 6 et 8 sont sans incidence sur le bien-fondé de la décision et les fautes commises sont sans lien avec les préjudices invoqués. En revanche, l'erreur d'appréciation de l'état du logement ayant conduit à la mise en demeure de réaliser des travaux est susceptible d'être à l'origine de certains préjudices.   
 En ce qui concerne le préjudice de la SCI Sofian :   
 17. En premier lieu, la SCI Sofian fait valoir qu'elle a engagé des travaux afin de se conformer à la mise en demeure litigieuse. Toutefois, d'une part, les travaux réalisés en 2014 et en 2015 sont sans rapport avec la décision du 15 mars 2016. D'autre part, la facture produite à l'appui de la requête concernant des travaux achevés le 23 mars 2016 mentionne des travaux de peinture et d'enduits correspondant à des travaux d'embellissement du logement dont les requérants ne justifient pas qu'ils avaient pour objet de se conformer à la mise en demeure litigieuse. Par suite, cette demande d'indemnisation présentée par la SCI Sofian doit être rejetée.  
 18. En deuxième lieu, la SCI Sofian demande à être indemnisée des pertes de loyers qu'elle a subies entre le 23 février 2016 et le 31 mai 2016. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que ces pertes de loyers seraient en lien avec la décision intervenue le 15 mars 2016, suite au départ des anciens locataires le 19 février 2016 annoncé à une date antérieure à la date d'édiction de la décision attaquée. Par suite, elle n'est pas fondée à demander l'indemnisation des pertes de loyers subies entre le 23 février 2016 et le 31 mai 2016.  
 19. En troisième lieu, les requérants n'établissent pas que la réalisation du constat du 19 février 2016, valant état des lieux de sortie, et l'acte du 11 avril 2016 réalisé en vue de constater l'achèvement des travaux seraient en lien avec la mise en demeure litigieuse. Par suite, la SCI Sofian n'est pas fondée à demander le remboursement des frais engagés à ce titre. 
 20. En quatrième lieu, les honoraires d'avocat engagés par la SCI Sofian directement dans la présente instance en vue d'obtenir l'engagement de la responsabilité de la commune de Morsang-sur-Orge ne constituent pas un préjudice réparable mais relèvent des seuls frais d'instance dont il appartient au tribunal d'apprécier si et dans quelle mesure ils doivent être mis à la charge de la partie perdante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et dont les requérants ont en l'espèce sollicité le bénéfice. En revanche, la SCI peut demander la réparation des frais précontentieux engagés dans le cadre de ce litige. Par suite, il y a lieu de condamner la commune de Morsang-sur-Orge à rembourser à la SCI Sofian le montant des honoraires d'avocat exposés dans la phase pré-contentieuse, dans la limite des sommes dont l'acquittement est justifié par les pièces du dossier, soit la somme de 800 euros.   
 En ce qui concerne le préjudice de M. C :  
 21. M. C fait valoir qu'il a subi un préjudice moral en raison de la mise en demeure fautive. Au soutien de cette allégation, il produit deux attestations médicales faisant état de sa prise en charge psychologique à compter du mois d'octobre 2015 et du renforcement de son traitement à compter du mois de mars 2016, en raison d'un syndrome de test post-traumatique. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par M. C en condamnant la commune de Morsang-sur-Orge à lui verser la somme de 500 euros.  
 22. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Morsang-sur-Orge doit être condamnée à verser à la SCI Sofian la somme de 800 euros et à M. C la somme de 500 euros en réparation des préjudices nés de l'illégalité de la décision du 15 mars 2016. 
 En ce qui concerne les intérêts et leur capitalisation :  
 23. La SCI Sofian et M. C ont droit aux intérêts au taux légal sur les sommes mentionnées au point 22 du présent jugement, à compter du 19 mai 2020, date de la réception de leur demande indemnitaire préalable.   
 24. La capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d'une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu'à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. La capitalisation des intérêts a été demandée le 16 octobre 2020, date d'enregistrement de la requête. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 19 mai 2021, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 Sur les frais liés au litige :  
 25. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Morsang-sur-Orge la somme de 900 euros à verser à la SCI Sofian et lae somme de 900 euros à M. C au titre des frais exposés par ces derniers et non compris dans les dépens. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCI Sofian et de M. C, qui ne sont pas parties perdantes au présent litige, une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens par la commune de Morsang-sur-Orge.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La commune de Morsang-sur-Orge est condamnée à verser à la SCI Sofian la somme de 800 euros. 
 Article 2 : La commune de Morsang-sur-Orge est condamnée à verser à M. C la somme de 500 euros. 
 Article 3 : Les sommes fixées aux articles 1 et 2 porteront intérêts au taux légal à compter du 19 mai 2020. Les intérêts échus à la date du 19 mai 2021 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. 
 Article 4 : La commune de Morsang-sur-Orge versera à la SCI Sofian et à M. D C la somme de 900 euros, chacun, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 5 : Le surplus de conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Sofian, à M. D C et à la commune de Morsang-sur-Orge.  
 Délibéré après l'audience du 9 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Sylvie Mégret, présidente, 
 Mme Sabine Rivet, première conseillère, 
 M. Fabrice Gibelin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2023 
 La rapporteure 
 signé  
 S. A 
 La présidente 
 signé 
 S. MégretLa greffière, 
 signé  
 A. Gateau 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.