TA59 · 5ème Chambre — 1 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 20 novembre 2020 et le 1er décembre 2021, la SA d'HLM 3F Notre Logis, représentée par Me Balaÿ, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de la métropole européenne de Lille a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux née le 23 septembre 2020 et la décision expresse de rejet de son recours gracieux du 1er octobre 2020 ; 
 2°) de mettre à la charge de la métropole européenne de Lille la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le rapport de la commission d'enquête est entaché d'insuffisances dès lors que celle-ci ne se prononce pas sur l'ensemble des observations du public ;  
 - le classement de ses parcelles en zone AUDm, les rendant ainsi inconstrutibles alors qu'elles sont situées au sein d'une tâche urbaine de la métropole lilloise et présentent les caractères d'une dent creuse, méconnaît les orientations du projet d'aménagement et de développement durables qui prévoient d'optimiser les espaces déjà urbanisés et de favoriser la densification spontanée des tissus urbains, ainsi que les objectifs visant, d'une part, à dynamiser la production de logements et à promouvoir la qualité de l'habitat  et, d'autre part, à soutenir la production de logements abordables et de logements sociaux ;  
 - ce classement est incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale de Lille métropole visant à limiter l'étalement urbain, à densifier les tissus urbains existants et à " garantir la production de logements sociaux dans un souci d'équilibre territorial ", et méconnaît les objectifs de production de logements neufs contenus dans le SCoT pour répondre aux objectifs globaux de développement résidentiel et économique de la métropole lilloise ;  
 - il méconnaît les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;   
 - il est incompatible avec le programme local de l'habitat qui fait pourtant expressément mention de l'opération d'extension du " chemin de l'arbre " et fixe des objectifs de développement de logements sociaux ;  
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - il prive ses parcelles de toute valeur sans que cela se justifie par des objectifs d'intérêt général, de sorte qu'il n'est ni constitutionnel, ni compatible avec la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.  
 Par des mémoires en défense enregistrés le 9 juin 2021 et le 17 décembre 2021, la métropole européenne de Lille, représentée par la SELAS Adaltys Affaires publiques, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son Préambule ; 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de M. Babski, rapporteur public ; 
 - les observations de Me Balaÿ, représentant la société 3F Notre logis, et de Me Chaineau, représentant la métropole européenne de Lille.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société anonyme d'HLM 3F Notre Logis est propriétaire de trois parcelles sises Pavé de l'arbre à Gruson et portant au cadastre les n°s ZA 162, ZA 60 et ZA 61. Par un recours gracieux daté du 23 juillet 2020, elle a sollicité le retrait de la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole européenne de Lille a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ou, à défaut, l'abrogation de cette délibération en tant qu'elle procède au classement en zone AUDm de ses parcelles. Par une décision du 1er octobre 2020, le président de la métropole européenne de Lille a rejeté ce recours. Par la requête susvisée, la société 3F Notre Logis doit être regardée comme demandant l'annulation de cette délibération ainsi que celle de la décision expresse de rejet de son recours gracieux, celle-ci s'étant substituée à la décision implicite de rejet intervenue antérieurement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes du I de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision en lui permettant de présenter ses observations et propositions. Dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, la participation du public peut s'effectuer par voie électronique. () " Aux termes de l'article L. 123-15 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. () Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. () L'autorité compétente pour prendre la décision peut organiser, en présence du maître d'ouvrage, une réunion publique afin de répondre aux éventuelles réserves, recommandations ou conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête. Elle est organisée dans un délai de deux mois après la clôture de l'enquête. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête sont informés de la tenue d'une telle réunion ". Aux termes de l'article R. 123-19 de ce code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". Ces dispositions n'imposent pas à la commission d'enquête de répondre à chacune des observations présentées au cours de l'enquête mais d'apprécier les avantages et inconvénients du projet et d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son propre avis, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 
 3. En l'espèce, la seule circonstance que la commission d'enquête a pris acte de la réponse de la métropole européenne de Lille sur certaines des observations émises par le public au cours de l'enquête publique ne saurait suffire à établir que celles-ci n'ont pas été examinées. Elle démontre seulement que la commission d'enquête a adhéré aux réponses de l'autorité compétente. En outre, la société requérante n'établit pas, ni même n'allègue, que la commission aurait omis d'analyser des propositions produites durant l'enquête. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de la commission d'enquête doit être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. Il est compatible avec les documents énumérés à l'article L. 131-4 et prend en compte ceux énumérés à l'article L. 131-5 ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 / () / 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation () ". 
 5. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale ou un programme local de l'habitat, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause ne sont pas situées dans la " tâche urbaine " de la commune de Gruson, telle que celle-ci est définie dans le PLUi contesté, mais en périphérie du bourg, aux abords immédiats d'une vaste plaine agricole composée de terres cultivées et d'exploitations agricoles. Par ailleurs, si les deux parcelles ZA 60 et 61 composent une unité foncière en forme de triangle bordé sur deux côtés de parcelles bâties, la parcelle bâtie située sur son flanc est est occupée par une exploitation agricole et bénéficie à ce titre d'un classement en zone A. Ces parcelles ne présentent ainsi pas le caractère d'une " dent creuse " telle que définie par le plan local d'urbanisme en litige. Dans ces circonstances, le classement contesté n'apparaît pas incompatible avec l'orientation du schéma de cohérence territoriale de Lille métropole, approuvé le 10 février 2017, visant à " limiter l'étalement urbain " et à " optimiser la ressource foncière ". Par ailleurs, le choix des auteurs du PLUi de différer l'urbanisation de ces parcelles, d'une superficie totale de 12 hectares, n'est pas de nature à méconnaître l'orientation du SCoT visant à " garantir la production de logements sociaux dans un souci d'équilibre territorial ", ni même les objectifs de développement résidentiel du territoire, fixés par le SCoT, qui prévoient la construction de 130 000 logements neufs, soit l'urbanisation de 3 990 hectares, ces objectifs s'appréciant à l'échelle de l'ensemble du territoire métropolitain. Dès lors, le moyen tiré de l'incompatibilité du classement en zone AUDm des parcelles appartenant à la société requérante avec les objectifs et orientations du SCoT doit être écarté. 
 7. D'autre part, le programme local de l'habitat (PLH), adopté en 2012 pour la période 2012/2018 et prorogé jusqu'en 2020, par une délibération du 23 février 2018 du conseil de la métropole européenne de Lille, fixe, pour la commune de Gruson, un objectif haut de production de 81 logements neufs et un objectif bas de 62 logements comprenant au moins 30 % de logements sociaux. Il mentionne en outre le projet d'extension du " chemin de l'arbre ", pour la réalisation duquel la société requérante a acquis en 2018 les trois parcelles en litige, alors classées en zone AUCm. Toutefois, il n'est pas contesté que l'objectif bas de 62 logements est d'ores et déjà atteint grâce à la réalisation de l'opération du site du chemin de la Carrière qui a permis la création de 78 logements neufs comprenant au moins 30 % de logements sociaux. La seule circonstance que le classement en zone AUDm du site du " chemin de l'arbre " fasse obstacle à la réalisation de l'opération d'extension mentionnée au PLH, n'est pas de nature à établir l'existence d'une incompatibilité entre le PLUi contesté et le PLH. Par suite, le moyen soulevé en ce sens doit être écarté.  
 8. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " I.- Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. / Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / () ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".  
 9. D'autre part, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".  
 10. D'une part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 11. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone à urbaniser, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-20 du même code, un secteur qu'ils entendent ouvrir à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 12. En l'espèce, les parcelles appartenant à la société 3F Notre logis, d'une superficie totale de 12 393 m2 et non bâties, ont été classées en zone AUDm, qui correspond, aux termes du rapport de présentation, à une " zone naturelle ayant vocation à être urbanisée quand les réseaux à sa périphérie immédiate auront une capacité suffisante pour desservir la zone ". Ainsi qu'il a été dit au point 6, ces parcelles sont situées à la sortie du bourg de la commune de Gruson, en bordure d'une vaste plaine agricole composée d'exploitations agricoles et de terres cultivées. La circonstance qu'elles bénéficiaient, sous l'empire du PLUi antérieur ainsi que dans le projet de PLUi arrêté le 15 juin 2018 et soumis à enquête publique, d'un classement en zone AUCm, n'est pas de nature à faire obstacle au reclassement de ces mêmes parcelles en zone AUDm, dès lors qu'il n'existe aucun droit acquis au maintien d'un classement antérieur. Si la société requérante fait valoir que les réseaux existant à la périphérie immédiate de la zone ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans son périmètre, il ressort toutefois des pièces du dossier que les auteurs du PLUi ont entendu reporter l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur afin de pouvoir reconsidérer le type et la densité des constructions qu'il pourrait accueillir et dont les conditions de desserte par les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement ne pouvaient être précisément définies à la date de la délibération attaquée. En outre, le classement des parcelles litigieuses en zone AUDm répond aux objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) qui visent à la maîtrise de l'étalement urbain et à l'utilisation économe des espaces naturels et agricoles. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement de ses parcelles en zones AUDm serait incohérent avec les objectifs du PADD appréciés dans leur ensemble, ni qu'il serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Au demeurant, il ressort du plan de zonage de la commune de Gruson, dans son état issu de la délibération du 17 décembre 2021 du conseil de la métropole portant modification du plan local d'urbanisme intercommunal, et rendu public sur le site geomel.lillemétropole.fr, que les parcelles en litige font désormais l'objet d'un classement en zone agricole.  
 13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le document d'urbanisme et non pas à l'échelle d'un seul secteur.  
 14. En l'espèce, eu égard à la localisation et aux caractéristiques des parcelles en cause telles qu'elles sont mentionnées aux points 6 et 12 du présent jugement, leur classement en zone AUDm, n'a pas pour effet, à lui seul, de rendre le plan local d'urbanisme contesté incompatible avec le principe d'équilibre résultant du 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.  
 15. En cinquième lieu, d'une part, qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ". Il résulte de cette disposition constitutionnelle que les restrictions apportées par les autorités publiques aux conditions d'exercice du droit de propriété doivent être justifiées par des objectifs d'intérêt général, proportionnées à ces objectifs et accompagnées, sous le contrôle du juge, de garanties de procédure et de fond en rapport avec le degré d'atteinte portée à ce droit. 
 16.  D'autre part, en vertu de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Si ces stipulations ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, elles laissent aux autorités publiques une marge d'appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d'urbanisme, tant pour choisir les modalités de mise en œuvre d'une telle politique que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre les objectifs poursuivis.  
 17. En l'espèce, compte tenu de sa justification et de ses effets, le classement en zone AUDm des parcelles appartenant à la société requérante n'apparait pas comme apportant des limites à l'exercice du droit de propriété de la société requérante qui seraient disproportionnées au regard du but d'intérêt général poursuivi par la maîtrise de l'étalement urbain, et défini au sein du PADD. Dans ces conditions, la délibération attaquée ne porte pas au droit de propriété de la requérante une atteinte contraire à la Constitution, ni n'est incompatible avec l'article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de la métropole européenne de Lille a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que celle de la décision expresse de rejet de son recours gracieux.  
 Sur les frais liés au litige :  
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole européenne de Lille, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société 3F Notre logis une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la métropole européenne de Lille et non compris dans les dépens. 
 
 D E C I D E : 
 
 Article 1er : La requête de la société anonyme d'HLM 3F Notre logis est rejetée. 
 Article 2 : La société anonyme d'HLM 3F Notre logis versa à la métropole européenne de Lille une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme d'HLM 3F Notre logis et à la métropole européenne de Lille.  
 Délibéré après l'audience du 30 mai 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Chevaldonnet, président, 
 - Mme Allart, première conseillère, 
 - M. Liénard, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé  
 L. A 
 Le président, 
 Signé  
 B. CHEVALDONNET 
 La greffière, 
 Signé  
 J. DEREGNIEAUX 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière, 
 N°2008345