TA44 · 1ère Chambre — 30 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 28 août 2020, M. et Mme A et B C, représentés par Me Plateaux, demandent au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler la délibération du 4 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (la Carene) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe en zone AA2 la parcelle cadastrée section YC n° 115 située sur le territoire de la commune de Saint-Nazaire ;   
 3°) de mettre à la charge de la Carene une somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens.  
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il ne ressort pas de la délibération critiquée qu'une convocation, comportant l'ordre du jour, ait été adressée au domicile des membres du conseil communautaire dans le délai imparti ;  
 - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il n'est pas établi que les conseillers communautaires aient eu communication d'une note de synthèse ;  
 - la délibération attaquée méconnaît les articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme dès lors qu'il n'est pas établi que les délibérations du 15 décembre 2015 et du 4 février 2020 aient fait l'objet des mesures requises par ces dispositions ;  
 - le classement de la parcelle cadastrée section YC n° 115 en zone AA2 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; le classement en zone naturelle des portions de terrains situées hors de la zone humide procède, à tout le moins, d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire, enregistré le 23 septembre 2021, la Carene, représentée Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés ;  
 - au besoin, il sera fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Milin, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Jamot, avocat des requérants, substituant Me Plateaux, et celles de Me Léon, avocate de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire, substituant Me Marchand.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 15 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (la Carene) a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Par une délibération du 30 avril 2019, le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 20 août au 23 septembre 2019. Par une délibération du 4 février 2020, la Carene a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, qui classe en zone agricole la parcelle cadastrée section YC n°115 située sur le territoire de la commune de Saint-Nazaire dont M. et Mme C sont propriétaires. Ces derniers demandent au tribunal d'annuler la délibération du 4 février 2020.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". ". La délibération attaquée fait état d'une convocation des conseillers communautaires à la séance du 4 février 2020 en date du 28 janvier 2020, convocation transmise par voie électronique le jour même. Les conseillers ont également reçu par voie postale le projet de PLUi devant être soumis à leur approbation, le courrier accompagnant le projet de plan faisant état d'une séance du conseil communautaire du 4 février 2020 à l'occasion de laquelle serait mis aux votes l'approbation du document d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 3. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à cet article entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.  
 4. Il ressort des pièces du dossier que la convocation susmentionnée était accompagnée d'une note de synthèse, rappelant en préambule les objectifs poursuivis et les grandes étapes de la procédure, faisant état des avis et observations émis lors de la consultation, précisant les principales évolutions du document depuis l'arrêt du projet de plan et présentant les pièces constitutives du dossier de PLUi. Par conséquent, le moyen tiré de ce que les conseillers communautaires auraient été insuffisamment informés de l'objet de la délibération attaquée avant la séance du conseil communautaire doit être écarté.  
 5. Si le respect des mesures de publicité est une condition du caractère exécutoire des délibérations approuvant l'élaboration d'un document d'urbanisme et approuvant celui-ci, ces mesures de publicité n'ont en revanche aucune influence sur leur légalité. Par suite, le moyen tiré du non-respect des mesures de publicité instituées par les articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme doit, en tout état de cause, être écarté comme étant inopérant. 
 6. L'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dispose que : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / () 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 7. Le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (Scot) de Nantes-Saint-Nazaire prévoit que " L'enveloppe urbaine correspond au périmètre à l'intérieur duquel le tissu bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent. Elle tient compte de différents critères, notamment l'occupation du sol, les formes urbaines, la présence d'éléments paysagers et naturels, Ces espaces urbanisés concernent les espaces artificialisés à vocation résidentielle, économique ou commerciale ainsi que les villages et hameaux. Ils ne concernent pas les écarts et bâtis isolés. Le tracé de l'enveloppe urbaine respecte le parcellaire existant mais il doit parfois s'en libérer, par exemple, un fond de terrain situé clairement en dehors du tissu urbain. C'est au sein de cette enveloppe qu'est étudiée la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis. ". La circonstance que les réseaux d'électricité, d'assainissement et d'eau potable se situent à une trentaine de mètres de la parcelle n'est pas de nature à établir que le classement de cette parcelle en zone agricole par le règlement du PLUi serait incompatible avec cette orientation du schéma de cohérence territoriale de Nantes - Saint-Nazaire. Par ailleurs, si le DOO du Scot précise également qu'un espace non aménagé peut être exclu de l'enveloppe urbaine s'il présente un intérêt agricole, naturel ou paysager ", les requérants non seulement n'établissent pas que la parcelle, compte tenu de ses caractéristiques propres - quasiment dépourvue de toute construction, végétalisée - et de sa situation au sud d'un vaste espace naturel et agricole, ne présenterait pas d'intérêt agricole, naturel ou paysager mais en outre cette orientation du Scot porte seulement sur la possibilité pour les auteurs d'un document d'urbanisme d'exclure un espace d'une enveloppe urbaine et non d'intégrer dans cette enveloppe un espace qui ne répondrait pas aux principaux critères de délimitation de l'enveloppe urbaine. Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement du PLUi, en tant qu'il classe la parcelle YC n°115 en zone AA2, serait incompatible avec le Scot Nantes - Saint-Nazaire, doit être écarté. 
 8. Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du même code dispose que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".  
 9. D'une part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 10. D'autre part, il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.  
 11. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 12. Aux termes du projet d'aménagement et de développement durables du PLUi de la Carene : " Des milieux naturels exceptionnels et actifs. / () Un réseau écologique fonctionnel / Permettre aux espèces de circuler ! / () L'agriculture, garante de cette qualité environnementale est une activité économique fragile qu'il convient de consolider et de pérenniser durablement en favorisant des productions locales à haute valeur ajoutée. La préservation des espaces naturels et agricoles, particulièrement des espaces les plus stratégiques, est au cœur du projet de l'agglomération avec un objectif de réduction de la consommation d'espace de -35 %. () / Des milieux naturels exceptionnels. / () Limiter la consommation des espaces naturels et agricoles et concentrer le développement dans les centralités existantes. / () L'agriculture, une activité économique garante de la qualité des milieux / cultiver l'agglomération / Donner à la profession agricole une lisibilité sur la vocation agricole des terres pour éclairer sa stratégie d'investissement et guider ses plans d'exploitation et ce, en actant une protection des terres agricoles selon quatre échelles de temps : / Définitivement : encourager la réalisation de PEAN (Périmètre de protection des Espaces Agricoles et Naturels Périurbains) pour figer la vocation des terres agricoles et valoriser ces espaces. / Long terme : affirmer la vocation agricole à au moins 20 ans des terres les plus stratégiques ayant une haute valeur agronomique, écologique, paysagère ou économique. Permettre aux espaces bâtis existants d'y évoluer de manière encadrée. / Maintenir environ 15 000 hectares dont 5 800 hectares de terres hautes en PEAN et en Espaces Agricoles Pérennes (EAP). Préserver prioritairement les gagneries (centre des îles de Brière) ayant une fonction agricole notamment à La Chapelle-des-Marais, Montoir-de-Bretagne, Saint-Joachim, Saint-Malo-de-Guersac et Trignac ainsi que celles ayant un fort caractère patrimonial (îles de Mazin et de Fédrun à Saint-Joachim). Eviter leur déprise qui pourrait bouleverser les exploitations productives de Brière ou l'organisation spatiale des îles. /À moyen terme : garantir le caractère productif des espaces agricoles situés en continuité de l'enveloppe urbaine sur une période d'au moins 10 ans. / En devenir : reconquérir les friches agricoles par leur remise en exploitation, lutter contre leur développement. ()./ Une agriculture pérenne./ Une gestion économe et responsable de l'espace / consommer responsable. / Rationnaliser l'usage du foncier (conformément aux objectifs du SCoT), à l'échelle de l'agglomération et en fonction du contexte de chaque commune / Viser une réduction de la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers de 35 % par rapport aux extensions de l'urbanisation (à vocation résidentielle ou économique) observées entre 1999 et 2012. / Tendre vers une urbanisation à 60 % dans l'enveloppe urbaine et à 40% en extension de celle-ci. / Privilégier les constructions nouvelles dans les tissus déjà urbanisés (renouvellement urbain, utilisation des espaces non bâtis ou friches, densification,) y compris pour les zones d'activités. / Conserver des secteurs de développement en continuité de l'enveloppe urbaine existante pour répondre aux dynamiques démographiques et économiques, l'urbanisation de ces secteurs ne devant pas déséquilibrer l'organisation spatiale de l'agglomération qui privilégie le confortement des centralités. ". 
 13. Il ressort de la " caractérisation de l'enveloppe urbaine : méthodologie et analyse " de la partie du rapport de présentation dédiée à la justification des choix que la méthodologie appliquée pour la délimitation de cette enveloppe urbaine est la suivante : " • Suivi du tracé parcellaire des entités déjà urbanisées constituant les espaces urbains. / • Émancipation de ce tracé lorsque l'emprise foncière du bâti ne couvre qu'une infime partie de la parcelle ou de l'unité foncière. / • Ne sont pas inclus dans l'enveloppe urbaine : les enclaves non urbanisées de plus de 5 hectares, les dents creuses possédant une profondeur moins importante que la largeur de leur façade sur voie. Le tracé de l'enveloppe urbaine peut inclure des enclaves (toujours inférieures à 5ha). ". Par ailleurs, " le PLUi qualifie les secteurs urbanisés identifiés soit d'agglomération / d'île de Brière / de village / de hameau / secteur urbanisé dans les communes soumises à la loi littoral / d'écart. " 
 14. Le rapport de présentation indique également dans sa " justification du zonage du PLUi " que : " La zone agricole du PLUi de l'agglomération de Saint-Nazaire est divisée en 4 sous-secteurs, afin de prendre en compte les différents types d'occupations et d'usages des sols en fonction de la proximité des zones agglomérées notamment, et les besoins et enjeux spécifiques de certains secteurs. / La zone AA regroupe les espaces agricoles pérennes, espaces dont la vocation agricole des terrains qui y sont inclus est affirmée à long terme au-delà même du PLUi, comme affirmé dans le PADD. La zone AA fait l'objet de deux sous-secteurs, différenciés au regard de leur proximité à la zone agglomérée : / La sous-zone AA1 constitue la zone agricole pérenne (de long terme) la plus éloignée de la zone agglomérée. / () La zone AA2 constitue la zone agricole pérenne (de long terme) située en continuité de l'enveloppe urbaine (ou enclavée). / Cette proximité avec les zones urbaines, souvent liée à un enjeu paysager de premier plan, conditionne la constructibilité de la zone pour des installations agricoles (en termes d'emprise au sol et d'aspect extérieur notamment) et limite ainsi les conflits d'usage. / () ".  
 15. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section YC n°115 se situe à la périphérie d'un espace peu densément urbanisé classé en zone UBa1, espace dont elle est séparée à l'est par le chemin des Gabourelles et dont elle se distingue par son absence de construction, à l'exception d'une construction légère de faibles dimensions, et par son ouverture au nord sur un vaste espace naturel et agricole. Cette parcelle ne se situe pas dans une enveloppe urbaine au sens et pour l'application du plan local d'urbanisme intercommunal, les auteurs de celui-ci souhaitant, comme il ressort du PADD et du rapport de présentation cités ci-dessus, réduire la consommation d'espaces agricoles en limitant les enveloppes urbaines aux centralités existants et aux espaces déjà urbanisés, en s'appuyant sur le parcellaire existant et en excluant même les parcelles déjà bâties, lorsque celles-ci le sont faiblement, voire des " dents creuses ". Par ailleurs, la circonstance que la parcelle se situe à proximité des réseaux de viabilisation, qui est le principal argument des requérants, ne fait pas obstacle à son classement en zone agricole, comme l'indique explicitement l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme précité. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il n'est pas établi que la parcelle ne présenterait aucun intérêt agricole dès lors qu'elle est pour l'essentiel végétalisée et se rattache à un espace agricole. En tout état de cause, elle a, compte tenu de son classement en zone AA2, et dans un souci d'évitement des conflits d'usage, vocation à servir de " tampon " entre la zone AA1 dans laquelle sont admises les installations agricoles potentiellement génératrices de nuisances, et l'espace urbanisé situé à proximité. En outre, son classement en zone à urbaniser à long terme sous l'empire du précédent document d'urbanisme est sans incidence sur la pertinence de son classement en zone agricole, la parcelle n'ayant pas été ouverte à l'urbanisme et les auteurs d'un document d'urbanisme n'étant pas tenus par un précédent classement. Enfin, si les requérants relèvent que la parcelle contiguë YC n°171 est classée en zone UBa1, dont il n'est d'ailleurs pas établi qu'elle n'aurait pas pu être aussi bien classée en zone agricole, cette parcelle est plus densément bâtie que la parcelle YC 115 de sorte que les auteurs du PLUi pouvaient, sans entacher le classement en zone agricole de la parcelle YC 115 d'une erreur manifeste d'appréciation, intégrer cette parcelle dans l'enveloppe urbaine. Il suit de là que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement en zone agricole de la parcelle YC 115 doit être écarté.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 4 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la Carene.  
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme sur ce fondement. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que la communauté de communes présente également à ce titre.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire présentées sur le fondement de l'article L. 761-1du code de l'urbanisme sont rejetées.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme A et B C et à la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire. 
 Délibéré après l'audience du 2 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Durup de Baleine, président,  
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 C. MILINLe président, 
 A. DURUP DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°2008641