TA44 · 1ère Chambre — 31 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 9 septembre 2020 et le 31 août 2022, M. et Mme C D, représentés par la SELARL Cadrajuris, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ainsi que la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux formé le 14 février 2020 contre cette délibération ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Erdre et Gesvres une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens.  
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure à raison de la consultation des personnes publiques associées dès lors que la communauté de communes Estuaire et Sillon n'apparaît pas avoir été consultée, ce alors même qu'elle fait partie, avec la communauté de communes Erdre et Gesvres du même schéma de cohérence territoriale ; les chambres des métiers n'ont pas non plus été consultées pas davantage que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement ;  
 - une modification illégale du projet de plan soumis à enquête publique a été effectuée avant l'approbation du plan s'agissant du classement de la parcelle cadastrée section YB n°79 ;  
 - le commissaire enquêteur n'a pas suffisamment motivé ses conclusions ;  
 - la délibération est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de Nantes - Saint-Nazaire dès lors que trois zones artisanales en discontinuité avec l'enveloppe urbaine ont été maintenues ;  
 - le classement de la parcelle cadastrée section ZW n°163 en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.   
 Par des mémoires enregistrés les 19 novembre 2021 et 20 décembre 2022, la communauté de communes Erdre et Gesvres, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Rioual, avocate des requérants, et celles de Me Oueslati, avocate de la communauté de communes Erdre et Gesvres.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 16 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a prescrit la révision du plan local d'urbanisme intercommunal. Par une délibération du 28 novembre 2018, le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 15 avril 2019 au 24 mai 2019. Par une délibération du 18 décembre 2019, la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, qui classe en zone agricole la parcelle cadastrée section ZW n°163 sur le territoire de la commune de Treillières dont M. et Mme D sont propriétaires. Par un courrier du 6 mars 2020, M. et Mme D ont formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération et en ont demandé l'annulation en ce qu'elle classe en zone agricole leur parcelle. Ce recours a fait l'objet d'un rejet implicite. Les requérants demandent au tribunal d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Si les requérants soutiennent que la délibération du 18 décembre 2019 est illégale à raison de l'absence de consultation de la communauté de communes Estuaire et Sillon, dont le territoire relève également du schéma de cohérence territoriale de Nantes - Saint- Nazaire, non seulement les dispositions du code de l'urbanisme qu'ils citent n'imposent pas une telle consultation mais en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que la communauté de communes Estuaire et Sillon a, le 12 février 2019, rendu un avis sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal d'Erdre et Gesvres. En outre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort du rapport d'enquête publique que la chambre des métiers a bien été consultée et n'a pas rendu d'avis. Enfin, dès lors que le plan local d'urbanisme en litige ne tient pas lieu de programme local de l'habitat, le comité régional de l'habitat et de l'hébergement n'avait pas à être consulté.  
 3. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme applicable : " () Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête sont présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale. Ensuite, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale approuve le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des suffrages exprimés, en tenant compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête. / () / Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération du conseil municipal. () ".  
 4. Il résulte de ces dispositions que l'autorité compétente peut modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de l'enquête publique. L'atteinte à l'économie générale d'un plan local d'urbanisme peut résulter de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire de la commune par rapport aux choix antérieurs. 
 5. Si les requérants soutiennent que le classement de l'intégralité de la parcelle cadastrée YD n°79 appartenant à un tiers en zone constructible, après enquête publique, ne procède pas de celle-ci, non seulement cette seule modification n'est pas de nature à remettre en cause l'économie générale du projet de PLUi mais il ressort en outre des pièces du dossier que cette modification résulte de l'enquête publique, et notamment d'une observation du propriétaire de la parcelle en cause en ce sens. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure d'élaboration du PLUi serait viciée à raison de l'évolution du zonage de la parcelle susmentionnée doit être écarté.  
 6. Le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et, d'autre part, indiquer dans un document séparé, au moins sommairement et en donnant son avis personnel, ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles. 
 7. Il ressort de pièces du dossier que la commission d'enquête a consigné l'ensemble des observations présentées au cours de l'enquête dans un tableau et les a synthétisées dans un procès-verbal des observations au sein de 9 thématiques. Sur chacune de ces thématiques, la commission d'enquête a rendu des conclusions motivées faisant état d'un avis personnel, et notamment, s'agissant de l'OAP A 53, d'un avis défavorable, et s'agissant de l'OAP A 51, d'un avis réservé. Dans ses conclusions finales, la commission d'enquête a considéré que le projet de PLUi, s'il n'était pas finalisé, était suffisamment abouti, que si des disparités de traitement existaient entre communes, le document avait tenu compte des spécificités communales tout en présentant une certaine uniformité et que si des ajustements s'avèrent nécessaires, ils pourront avoir lieu avant l'approbation du PLUi, ou ultérieurement. La commission d'enquête, après avoir constaté que la procédure d'élaboration du PLUi avait bien été respectée et que le document était d'intérêt général, a donné un avis favorable sans réserve au projet. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'avis de la commission d'enquête ne serait pas suffisamment motivé ou, en tout état de cause, que cet avis serait incohérent, les conclusions défavorables relevées ci-dessous n'entraînant pas nécessairement un avis défavorable ou un avis favorable avec réserves dès lors que la commission d'enquête a estimé qu'il pouvait être pallié aux insuffisances du projet.   
 8. L'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dispose que : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / () 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 9. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le PLUi approuvé ne comprend plus aucune des trois zones artisanales situées en discontinuité de zones urbaines qui avaient été initialement projetées, précisément pour assurer la compatibilité du PLUi avec le schéma de cohérence territoriale (Scot) de Nantes - Saint-Nazaire. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme intercommunal d'Erdre et Gesvres avec le Scot de Nantes - Saint - Nazaire doit être écarté.  
 10. Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du même code dispose que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".  
 11. D'une part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 12. D'autre part, il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.  
 13. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 14. Aux termes du projet d'aménagement et de développement durables du PLUi d'Erdre et Gesvres : " Axe 1 : ménager un socle agricole et naturel en forte évolution, en adoptant un modèle de développement respectueux de l'environnement. / 1.1 Favoriser le développement d'Erdre et Gesvres vers des solutions moins consommatrices en espaces agricoles et naturels. / ) Modérer la consommation des terres agricoles à travers un urbanisme raisonné et économe en espace dans le respect des lois et documents supra-communaux en vigueur, et notamment : / - réduire la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers d'environ 35% par rapport à la consommation d'espace constatée sur la période précédente, / - permettre l'accueil a minima de 30% des objectifs de production de logements au sein de l'enveloppe urbaine en privilégiant le renouvellement urbain, l'utilisation des " dents creuses " et la densification des tissus bâtis, / - limiter les impacts sur l'activité agricole en privilégiant le développement où le contexte urbain est le plus opportun, / (). 4. Encadrer l'évolution des hameaux, écarts et sites d'activités isolés en définissant des marges d'évolution adaptées aux besoins et au contexte. / 4.1 Distinguer à l'échelle d'Erdre et Gesvres les hameaux constitués, pouvant accueillir un développement endogène, des écarts à limiter à une évolution du bâti existant. / ) En dehors des bourgs et des deux villages identifiés au SCoT (la Paquelais à Vigneux-de-Bretagne et la Ménardais à Treillières), limiter le développement aux espaces compris à l'intérieur des enveloppes urbaines. / ) Permettre une densification adaptée des hameaux constitués les plus importants, dans le respect des sensibilités environnementales et agricoles (risques, nuisances sonores, etc.) (). ".  
 15. Aux termes du rapport de présentation du PLUi d'Erdre et Gesvres : " Objectifs poursuivis par le règlement relatif aux hameaux et habitations isolés en zone A " / La zone A () doit s'entendre comme étant une entité globale dont la vocation principale est agricole, ce qui explique que l'on puisse y trouver de l'habitat, des équipementsdès lors que le secteur présente principalement un caractère et des enjeux agricoles et que ces constructions ne remettent pas en cause l'exercice de l'activité agricole. / Le classement en zone A des écarts et bâtis isolés permet ainsi de mettre en avant le caractère agricole et rural de ces entités qui se situent toutes au sein de vastes zones agricoles et naturelles, et de mettre un terme au mitage de ces espaces. Ce classement ne se limite donc pas uniquement à une analyse du caractère agricole spécifique à la parcelle ou de son potentiel agronomique. / () Confirmer le caractère rural et agricole de ces entités bâties en limitant leur développement permet également de maîtriser des problématiques d'aménagement importantes liés au mitage. ".  
 16. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ZW n°163 appartenant aux requérants, classée en zone agricole, d'une superficie de 200 m², non bâtie et non artificialisée, se situe à l'extrémité ouest d'un vaste espace naturel également classé en zone agricole. Les requérants soutiennent que ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que cette parcelle est à usage d'accès à la parcelle n°183 leur appartenant, laquelle serait sans cet accès enclavée, et que cette parcelle n'est pas exploitable, compte tenu de sa forme, de sa superficie et de sa proximité avec une zone urbanisée. Toutefois, et d'une part, le classement de la parcelle ZW n°163 en zone agricole ne fait pas obstacle à ce que le terrain continue de servir d'accès à la parcelle n°183, laquelle ne supporte d'ailleurs qu'un bâtiment léger d'après le plan cadastral. D'autre part, ni la forme allongée ni la faible superficie de la parcelle n°163 ne font par elles-mêmes obstacle au caractère exploitable de cette parcelle qui se rattache comme il a été dit à un vaste espace agricole situé à l'est. Par ailleurs, cette parcelle, qui n'est pas bâtie et qui ne jouxte que sur son côté ouest des parcelles bâties et un espace peu densément bâti, ne saurait être regardée comme se trouvant dans un espace urbanisé. Il ressort en outre clairement des partis d'urbanisme susmentionnés, ressortant tant du rapport de présentation que du PADD, que les auteurs du PLUi ont entendu mettre fin au mitage des espaces agricoles de la communauté de communes, y compris en classant des écarts et bâtis isolés en zone agricole afin de préserver le potentiel agricole des secteurs présentant ce caractère. Enfin, la circonstance que des parcelles voisines, dont une serait actuellement exploitée, soient classées en zone urbaine, n'est pas de nature à établir que le classement de la parcelle ZW n°163 serait entaché d'une inégalité de traitement, le principe d'égalité ne faisant pas obstacle à ce que des situations différentes soient traitées différemment, et les requérants n'établissant pas que les caractéristiques de la parcelle ZW n°137, ou l'un des partis d'urbanisme retenu par les auteurs du PLUi, fondent légalement un classement de cette parcelle en zone urbaine. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement de la parcelle ZW n°163 en zone agricole serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ou qu'il porterait atteinte à leur droit de propriété dès lors qu'il n'a ni pour objet ni pour effet de les priver d'accès à la parcelle n°183. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme D ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée du 18 décembre 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes Erdre et Gesvres et de la décision par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes Erdre et Gesvres, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la communauté de communes Erdre et Gesvres au même titre. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme D est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Erdre et Gesvres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme C D et à la communauté de communes Erdre et Gesvres. 
 Délibéré après l'audience du 3 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président,  
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 C. BLe président, 
 A. A DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°2009020