TA20 · 1ère chambre — 10 août 2023

Vu les procédures suivantes : 
 Par jugement avant dire droit du 31 janvier 2023, le tribunal, statuant sur la requête n° 2100147 de M. A E et la requête n° 210440 de Mme F D, a décidé, sur le fondement de l'article R. 622-1 du code de justice administrative, de procéder à une visite des lieux en vue de constater la qualité du site de Santa-Lucia-di-Mercurio et l'impact du pylône implanté par la société Free Mobile sur ce dernier. 
 Une visite des lieux a été diligentée par le tribunal le 6 mars 2023. Son procès-verbal a été versé au dossier. 
 Les observations de la société Free Mobile dans les deux affaires ont été enregistrées le 11 avril 2023. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son préambule ; 
 - la Charte de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des postes et des communications électroniques ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pierre Monnier, président ; 
 - les conclusions de M. Hanafi Halil, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Martin Sol, avocate des requérants, ainsi que celles de Me Ceccaldi-Volpei, avocate de la commune de Santa-Lucia-di-Mercurio. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Free Mobile a déposé le 17 juillet 2020 en mairie de Santa-Lucia-di-Mercurio une déclaration préalable pour l'installation d'un relais de téléphonie mobile constitué d'un pylône de 22 mètres de hauteur surmonté de trois antennes et deux faisceaux hertziens, sur la parcelle cadastrée sections E n° 66, située au lieudit Murze a Santa Croce, sur le territoire de la commune de Santa-Lucia-di-Mercurio. Le maire de cette commune a transmis le 21 août 2020 avec son avis favorable cette demande au préfet de la Haute-Corse. Ce dernier a informé le jour même la société pétitionnaire que son dossier était incomplet et qu'en l'absence de décision, elle serait titulaire d'une décision tacite de non opposition dans le délai d'un mois courant à compter de la date à laquelle son dossier aurait été complété. La société Free mobile ayant complété son dossier le 25 septembre 2020 et l'administration n'ayant pas pris de décision expresse dans le délai précité d'un mois, une décision tacite de non-opposition est née le 25 octobre 2020. Par un arrêté en date du 11 décembre 2020, le maire de Santa-Lucia-di-Mercurio a, au nom de l'Etat, confirmé de manière expresse qu'il ne faisait pas opposition à la déclaration préalable. Par des courriers en date du 21 décembre 2020 et notifiés le lendemain, les requérants ont adressé à la commune de Santa-Lucia-di-Mercurio des recours gracieux contre cet arrêté. M. E, dans la requête n° 2100147 et Mme F D, dans la requête n° 2100440, demandent au tribunal d'annuler la décision tacite de non-opposition née le 25 octobre 2020, l'arrêté du 11 décembre 2020 confirmant cette décision tacite, ainsi que les rejets tacites de leurs recours gracieux.  
 2. Les requêtes n°s 2100147 et 2100440 sont dirigées contre les mêmes décisions et présentent des moyens communs. Il y a lieu de les joindre pour qu'il en soit statué par un même jugement. 
 3. En premier lieu, il résulte du a) de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme que les demandes de permis de construire et les déclarations préalables sont adressées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés, notamment, " par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ". Aux termes de l'article R. 431-35 du même code : " La déclaration préalable précise : a) L'identité du ou des déclarants ; () La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une déclaration préalable ". 
 4. Il résulte de ces dispositions que les déclarations préalables doivent seulement comporter, comme les demandes de permis de construire en vertu de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme, l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 précité. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une déclaration ou d'une demande de permis, la validité de l'attestation établie par le demandeur. Les tiers ne sauraient donc utilement, pour contester une décision accordant une telle autorisation au vu de l'attestation requise, faire grief à l'administration de ne pas en avoir vérifié l'exactitude. 
 5. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une telle déclaration ou d'une demande de permis de construire vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de s'opposer à la déclaration ou de refuser la demande de permis pour ce motif. 
 6. D'une part, la demande de déclaration préalable déposée le 17 juillet 2020 par M. C B comporte une attestation de ce dernier datée du même jour certifiant que la société Free mobile remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme pour déposer cette déclaration préalable. La circonstance que la délégation de signature jointe au dossier et qui avait été consentie par le président de la société Free mobile à M. B ne portait que sur la période du 1er juillet 2018 au 31 décembre 2018 ne permettait pas à l'autorité de suspecter une fraude ou que la société Free mobile ne disposait d'aucun droit de déposer sa déclaration préalable. Du reste, il ressort des pièces des dossiers que M. B disposait toujours d'une délégation de signature à la date du 17 juillet 2020. 
 7. D'autre part, en soulevant le moyen tiré, par exception, de l'illégalité de la convention d'occupation du domaine public signée le 19 août 2020 entre le maire de Santa-Lucia-di-Mercurio et la société Free Mobile et en soutenant que cette parcelle appartient en fait au domaine privé de la commune pour lequel le maire n'avait pas reçu de la part de son conseil municipal la délégation de signature prévue par l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, les requérants ne peuvent être regardés comme soulevant une fraude commise par la société pétitionnaire. En tout état de cause, la fraude n'est pas établie dès lors, notamment, que les circonstances alléguées ne sont pas de nature à justifier que la société Free mobile ne disposait d'aucun droit de déposer sa déclaration préalable. 
 8. En deuxième lieu, le c) du premier alinéa de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme prévoit que le dossier joint à une déclaration préalable de travaux comprend une " représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ". L'avant-dernier alinéa de ce même article dispose que : " Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public (), le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10 ". Aux termes des dispositions de l'article R. 431-10 du même code auxquelles il est ainsi renvoyé : " Le projet architectural comprend également : () / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain () ". 
 9. Contrairement à ce que soutient M. E, il ne ressort pas des pièces du dossier que les photographies jointes à la demande préalable seraient trompeuses. Par suite, son moyen doit être écarté comme manquant en fait. 
 10. En troisième lieu, aux termes du D de l'article L. 34-9-1 du code des postes et communications électroniques, dans sa rédaction alors en vigueur : " () / II. B. Toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d'une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences en informe par écrit le maire ou le président de l'intercommunalité dès la phase de recherche et lui transmet un dossier d'information deux mois avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable. / () / Le contenu et les modalités de ces transmissions sont définis par arrêté conjoint des ministres chargés des communications électroniques et de l'environnement. / C. Le dossier d'information mentionné au premier alinéa du B du présent II comprend, à la demande du maire, une simulation de l'exposition aux champs électromagnétiques générée par l'installation. / D. Le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale mettent à disposition des habitants les informations prévues aux B et C du présent II par tout moyen qu'ils jugent approprié et peuvent leur donner la possibilité de formuler des observations, dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat () ". 
 11. Il ressort des dispositions des articles R. 425-16 à R. 425-22-1 du code de l'urbanisme qu'une décision prise sur une déclaration préalable n'est pas subordonnée au dépôt du dossier d'information prévu par l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques cité au point précédent. Il n'appartient donc pas à l'autorité en charge de la délivrance des autorisations d'urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, qui est sans application dans le cadre de l'instruction des déclarations ou demandes d'autorisation d'urbanisme. Par suite, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir du fait que la déclaration préalable n'a pas été précédée du dépôt d'un dossier d'information conforme aux dispositions de l'article L. 34-9-1 du code des postes et télécommunications électroniques ni soutenir que ce dossier n'a donc pas été mis à la disposition du public. 
 12. En quatrième lieu, l'article D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques dispose que : " Règles portant sur la protection de la santé et de l'environnement. (). II. L'opérateur fait en sorte, dans la mesure du possible, de partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites. Lorsque l'opérateur envisage d'établir un site ou un pylône et sous réserve de faisabilité technique, il doit () privilégier toute solution de partage avec un site ou un pylône existant () ". 
 13. Le principe d'indépendance des législations fait obstacle à ce que l'éventuelle méconnaissance de ces dispositions, dont il ne découle, au demeurant, aucune obligation, puisse fonder en droit un refus d'autorisation ou de déclaration en matière d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la violation de l'article D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques doit être écarté comme inopérant. 
 14. En cinquième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable () j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m2 ". Enfin, aux termes de l'article R. 420-1 du même code : " L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus () ". Pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer l'emprise à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation exécutés en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de déclaration préalable. 
 15. Il résulte de la combinaison des dispositions qui précèdent que les antennes relais de téléphonie mobile, dont l'emprise au sol ou une surface de plancher est de plus de 20 m2, n'entrent pas dans le champ des exceptions prévues au j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme et doivent ainsi faire l'objet d'un permis de construire. 
 16. Il ressort des pièces du dossier que le projet déclaré par la société Free Mobile consiste en l'implantation, sur une dalle affleurant le sol d'une surface de 22 m2, d'un pylône supportant trois antennes et deux faisceaux hertziens, entourée d'une clôture grillagée de deux mètres de hauteur. Cet ensemble, ainsi du reste que le note l'arrêté préfectoral du 11 décembre 2020 confirmant la décision de non opposition tacite née le 25 octobre 2020, ne crée pas de surface de plancher au sens de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme cité au point 14. En outre, si le pylône et les modules techniques ainsi que la clôture et le mur de soutènement présentent des volumes dont la projection verticale au sol crée une emprise au sol au sens de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme, cette surface d'emprise est inférieure au seuil de 20 m² figurant au j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, si la dalle en béton superficielle, mentionnée au dossier de déclaration préalable de la société, forme avec les autres équipements un ensemble fonctionnel indissociable, elle ne crée pas, compte tenu du fait qu'elle est enterrée et que sa partie supérieure se trouve, ainsi qu'on le voit sur le plan du projet, sous le niveau du sol avant qu'il ne soit excavé, un volume, au sens de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme, dont la projection verticale devrait être ajoutée pour le calcul de l'emprise au sol de l'ensemble. Il en résulte que le projet entre dans le champ d'application du j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme. Enfin, à la supposer même établie, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, la circonstance que les travaux effectués ne seraient pas conformes à la demande de déclaration préalable est sans incidence sur le bien-fondé de la décision ne s'étant pas opposée à cette déclaration. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les travaux projetés par la société Free Mobile ne relevaient pas du régime de la déclaration préalable. 
 17. En sixième lieu, aux termes de l'article 1er de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ". L'article 5 de cette charte dispose : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". S'il appartient à l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur l'octroi d'une autorisation en application de la législation sur l'urbanisme, de prendre en compte le principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement et rappelé par l'article L. 110-1 du code de l'environnement auquel renvoie l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme, ces dispositions ne lui permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés sur l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d'autorisation. 
 18. Pour faire valoir que les antennes dont l'implantation est autorisée seront la source de champs magnétiques dangereux pour la santé humaine, les requérants se réfèrent à des études relatives aux dangers pour la santé humaine que peut, en général, comporter l'exposition aux ondes électromagnétiques émises notamment par les antennes de téléphonie mobile. Ils n'invoquent cependant aucun élément circonstancié propre à caractériser un risque de nature à justifier, en l'espèce, un refus d'autorisation ou au moins la mise en œuvre de mesures proportionnées ou de prescriptions spéciales. Par ailleurs, ils n'établissent pas que les occupants de logements riverains seraient, de ce fait, exposés à des champs électromagnétiques ou des impacts de foudre d'une intensité excédant les plafonds fixés par la réglementation. Les dispositions du 2èmee alinéa de l'article 5 du décret du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques selon lesquelles : " Le dossier précise également les actions engagées pour assurer qu'au sein des établissements scolaires, crèches ou établissements de soins qui sont situés dans un rayon de cent mètres de l'équipement ou de l'installation, l'exposition du public au champ électromagnétique émis par l'équipement ou l'installation est aussi faible que possible tout en préservant la qualité du service rendu. " ne sauraient à cet égard être utilement invoquées dès lors qu'il est constant qu'aucun établissement scolaire, qu'aucune crèche et qu'aucun établissement de soin se trouve à moins de cent mètres de l'antenne en litige. Dans ces conditions, le dossier ne comporte pas d'éléments circonstanciés faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier une opposition à la déclaration en litige, ou qu'il soit fait obligation à la société pétitionnaire de respecter des prescriptions spéciales. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté est entaché d'une violation du principe de précaution ne peut qu'être écarté.  
 19. En septième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 
 20. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 18, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet de la Haute-Corse aurait entaché sa décision de non-opposition d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-2 citées au point précédent.  
 21. En huitième et dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".  
 22. Si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l'autorité administrative compétente peut s'opposer à la déclaration préalable ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants de nature à fonder le refus de l'autorisation sollicitée ou les prescriptions spéciales accompagnant l'absence d'opposition à la déclaration, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 23. Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies du procès-verbal de visite des lieux, que le projet litigieux consiste à implanter, à l'extrémité nord du village de Santa-Lucia-di-Mercurio, un pylône type treillis d'une hauteur atteignant 22 mètres, permettant de contenir la station relais composée de trois antennes et deux faisceaux hertziens. Cette installation est visible depuis la partie nord du village dont les constructions environnantes ne présentent aucun caractère particulier, voire sont dans un état très délabré pour les plus proches d'entre elles. Si ce pylône gâche la vue des rares randonneurs qui empruntent le chemin reliant Santa-Lucia-di-Mercurio à Tralonca, surtout s'ils grimpent sur la butte surplombant Santa-Lucia-di-Mercurio, l'impact visuel du pylône est réduit, voire nul, depuis le centre du village où se trouvent l'église de Santa-Lucia, édifiée en 1842 et qui n'est pas classée, ainsi que des maisons de notables construites entre le XVIème et le XIXème siècle et qui figurent avec l'église à l'inventaire préliminaire du patrimoine de la Corse. Enfin, compte tenu, à la fois, de la distance séparant cette antenne du cœur historique du village et de la couleur " gris terre d'ombre " du pylône, qui permet de favoriser l'intégration de cet élément vertical dans le paysage, l'installation en litige ne porte pas une atteinte significative aux perspectives offertes depuis l'extérieur du village. La double circonstance que la commune de Santa-Lucia-di-Mercurio se trouve dans le " territoire de vie " du parc naturel régional de Corse et qu'une zones naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de deuxième génération se trouve à plus de deux kilomètres du terrain d'assiette du projet n'est pas davantage de nature à démontrer une atteinte aux paysages naturels. Par suite, le préfet de la Haute-Corse, en faisant droit à la demande de la société Free Mobile, n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.  
 24. Il résulte de ce qui précède que les requêtes n°s 2100147 et 2100440, doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 25. Ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Santa-Lucia-di-Mercurio, qui n'est pas partie au litige, reçoive une somme sur leur fondement. En outre, les requérants succombant à l'instance, leurs conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne sauraient en tout état de cause être accueillies. Enfin, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de chacun des requérants une somme de 500 euros à verser à la société Free Mobile, au titre des frais exposés par cette dernière sur le même fondement.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes n° 2100147 et n° 2100440 sont rejetées. 
 Article 2 : M. E versera à la société Free Mobile une somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Mme D versera à la société Free Mobile une somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A E, à Mme F D, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la commune de Santa-Lucia-di-Mercurio et à la société Free Mobile. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Corse. 
 Délibéré après l'audience du 27 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Pierre Monnier, président ; 
 M. Jan Martin, premier conseiller ; 
 Mme Pauline Muller, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 août 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 P. MONNIER 
   
 Le premier conseiller, 
 Signé 
 J. MARTIN 
 La greffière, 
 Signé 
 H. NICAISE 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 La greffière, 
 Signé 
 H. NICAISE 
 N°s 2100147 et 2100440