TA31 · 6ème Chambre — 11 avril 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 janvier 2021 et le 13 juillet 2021 sous le n° 2100238, M. B C demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 25 février 2020 par lequel le maire de Villemur-sur-Tarn a fixé le montant de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise à la somme annuelle de 1 960 euros, ensemble la décision du 16 novembre 2020 portant rejet de son recours gracieux ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Villemur-sur-Tarn la somme de 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - l'arrêté du 25 février 2020 et la décision de rejet de son recours gracieux sont entachés d'un défaut de motivation ;  
 - l'arrêté du 25 février 2020 est fondé sur la délibération n° 2019-122 du 16 décembre 2019 qui est illégale en ce qu'elle prévoit une diminution progressive du régime indemnitaire à compter de dix jours d'absence pour maladie ordinaire ;  
 - il est entaché d'une erreur de fait dès lors qu'il n'a pas changé de fonctions depuis 2018, qu'il a été promu au grade d'agent de maîtrise et qu'il a bénéficié d'évaluations positives, ce qui atteste de son niveau de compétence, de son expertise et de son engagement professionnel ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, la commune ayant fixé le montant de son IFSE uniquement au regard de ses fonctions, sans tenir compte de son niveau d'expertise.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2021, la commune de Villemur-sur-Tarn, représentée par Me Lecarpentier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.   
 Par une ordonnance du 19 juillet 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 30 septembre 2021.  
 II. Par une requête, enregistrée le 12 mai 2021 sous le n° 2102832, M. B C demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 12 mars 2021 par lequel le maire de Villemur-sur-Tarn a fixé le montant de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise à la somme annuelle de 1 960 euros ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Villemur-sur-Tarn la somme de 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de motivation ;  
 - il a été pris en méconnaissance du principe de non rétroactivité des actes administratifs ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il vise les délibérations du conseil communautaire de Val-Aïgo relatives à la mise en place du régime indemnitaire pour les agents de la communauté de communes, qui ne sont pas applicables à sa situation ; 
 - il est fondé sur la délibération n° 2020-035 du 25 juin 2020 qui est illégale en ce qu'elle prévoit une diminution progressive du régime indemnitaire à compter de douze jours d'absence pour maladie ordinaire et de sept jours d'absence pour enfant malade ;  
 - il est entaché d'une erreur de fait dès lors qu'il n'a pas changé de fonctions depuis 2018, qu'il a été promu au grade d'agent de maîtrise et qu'il a bénéficié d'évaluation positives, ce qui atteste de son niveau de compétence, de son expertise et de son engagement professionnel.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juillet 2021, la commune de Villemur-sur-Tarn, représentée par Me Lecarpentier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.  
 Par une ordonnance du 13 octobre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 13 décembre 2021.  
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;  
 - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; 
 - le décret n°2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - et les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C a été recruté par la commune de Villemur-sur-Tarn en août 2011 en qualité d'adjoint technique principal au sein des espaces verts. En 2016, il a été nommé responsable du service proximité de la commune. Par un arrêté du 27 juillet 2018, il a été affecté, à compter du 1er mai 2018, au service voirie/propreté pour exercer des fonctions d'agent technique. Par un arrêté du 25 février 2020, le maire de Villemur-sur-Tarn a fixé le montant de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) à la somme annuelle de 1 960 euros à compter du 1er mars 2020. Par un arrêté du 12 mars 2021, le maire de Villemur-sur-Tarn a fixé le montant de son IFSE à la somme annuelle de 1 960 euros à compter du 1er janvier 2021. Par les requêtes susvisées, M. C demande l'annulation de ces deux arrêtés. Ces requêtes ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 25 février 2020 :   
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". 
 3. D'une part, la décision par laquelle l'autorité territoriale détermine le montant individuel de l'IFSE pour chaque agent n'est pas au nombre des décisions individuelles défavorables devant être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté attaqué ne peut qu'être écarté.  D'autre part, si le requérant soutient également que le rejet de son recours gracieux est entaché d'un défaut de motivation, un tel moyen, qui a trait à un vice propre affectant le rejet du recours gracieux, ne peut être utilement invoqué dans le cadre de la présente instance qui tend à l'annulation de l'arrêté fixant le montant de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise. Le moyen doit être écarté comme inopérant. 
 4. En deuxième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. 
 5. Si M. C invoque, par la voie de l'exception, l'illégalité de la délibération n° 2019-122 du 16 décembre 2019 en tant qu'elle prévoit une diminution progressive du régime indemnitaire des agents communaux à compter de dix jours d'absence pour maladie ordinaire, l'arrêté fixant le montant de son IFSE n'est pas fondé sur ces dispositions et n'en constitue pas une mesure d'application. Ce moyen doit donc être écarté comme inopérant.  
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents () ". Aux termes du dernier alinéa de l'article 2 du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 : " L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire ". Aux termes de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État, dans sa rédaction applicable : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret () ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : / 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; / 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; / 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. () ". Aux termes de l'article 3 de ce même décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise fait l'objet d'un réexamen : / 1° En cas de changement de fonctions ; () ".  
 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 27 juillet 2018, M. C a été nommé, à compter du 1er mai 2018 au service voirie/propreté pour exercer des fonctions d'agent technique, alors qu'il exerçait auparavant les fonctions de responsable du service proximité de la commune. Si M. C a bénéficié, du 1er janvier 2018 au 1er mars 2020, d'une IFSE annuelle de 4 300 euros, la commune fait valoir, sans être sérieusement contredite, que cette indemnité correspondait aux anciennes fonctions de l'intéressé, qui comportaient des missions d'encadrement et de gestion du personnel. Ainsi, et contrairement à ce que soutient le requérant, la commune pouvait procéder au réexamen du montant de l'IFSE attribuée à M. C dans le cadre de ses nouvelles fonctions.  
 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que M. C a été affecté au groupe de fonctions 2 dès lors que le poste qu'il occupe ne comporte aucune responsabilité hiérarchique ni expertise particulière en matière de gestion managériale, financière, ou des ressources humaines, de rédaction administrative ou de marchés publics, ces éléments n'étant pas contestés par le requérant. Si M. C fait valoir qu'il bénéficie d'évaluations très favorables et que, par un arrêté du 29 février 2020, il a été nommé au grade d'agent de maîtrise, ces seuls éléments ne permettent pas de considérer que le maire de Villemur-sur-Tarn, qui ne s'est pas fondé uniquement sur la nature des fonctions exercées par l'intéressé pour fixer le montant annuel de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise, a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 9. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 25 février 2020 et de la décision du 16 novembre 2020 portant rejet du recours gracieux de M. C doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 12 mars 2021 :   
 10. En premier lieu, la décision par laquelle l'autorité territoriale détermine le montant individuel de l'IFSE pour chaque agent n'est pas au nombre des décisions individuelles défavorables devant être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté attaqué ne peut qu'être écarté.  
 11. En deuxième lieu, une omission ou une erreur dans les visas d'un acte administratif ne sont pas de nature à en affecter la légalité. Dès lors, la circonstance que l'arrêté du 12 mars 2021 vise la délibération n° 2020-035 du 25 juin 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Val'Aïgo a décidé le déploiement du RIFSEEP sur l'ensemble des cadres d'emplois pour les agents de la communauté de communes est sans incidence sur sa légalité.  
 12. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 11 du présent jugement que le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 25 juin 2020, qui ne constitue pas la base légale de l'arrêté attaqué, doit être écarté.  
 13. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 27 juillet 2018, M. C a été nommé, à compter du 1er mai 2018 au service voirie/propreté pour exercer des fonctions d'agent technique, alors qu'il exerçait auparavant les fonctions de responsable du service proximité de la commune. Si M. C a bénéficié, du 1er janvier 2018 au 1er mars 2020, d'une IFSE annuelle de 4 300 euros, la commune fait valoir, sans être sérieusement contredite, que cette indemnité correspondait aux anciennes fonctions de l'intéressé, qui comportaient des missions d'encadrement et de gestion du personnel. Ainsi, et contrairement à ce soutient le requérant, la commune pouvait procéder au réexamen du montant de l'IFSE attribuée à M. C dans le cadre de ses nouvelles fonctions. 
 14. En cinquième lieu, une décision administrative ne saurait revêtir une portée rétroactive en dehors des cas dans lesquels l'administration est légalement tenue de régulariser la situation administrative d'un agent, afin notamment de tirer les conséquences d'une annulation contentieuse ou du retrait d'un acte, ou pour mettre fin à la situation irrégulière d'un agent.  
 15. Il ressort des pièces du dossier que, par l'arrêté attaqué, daté du 12 mars 2021 et notifié à l'intéressé le 20 avril 2021, le maire de la commune de Villemur-sur-Tarn a fixé le montant annuel de l'IFSE de M. C à compter du 1er janvier 2021. Dès lors, l'arrêté en cause doit être regardé comme étant rétroactif. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette rétroactivité ait été rendue nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de M. C ou procéder à la régularisation de sa situation. Dans ces conditions, l'arrêté du 12 mars 2021 portant modification du montant de l'IFSE de M. C a été pris en méconnaissance du principe de non rétroactivité des actes administratifs.  
 16. Il résulte de ce qui précède que M. C est fondé à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs en tant qu'il s'applique entre le 1er janvier 2021 et le 12 mars 2021. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 12 mars 2021 doivent être accueillies seulement en tant qu'il fixe au 1er janvier 2021 la date d'attribution de l'IFSE de M. C. 
 Sur les frais liés au litige : 
 En ce qui concerne l'instance n° 2100238 :  
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villemur-sur-Tarn, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C la somme demandée par la commune au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 En ce qui concerne l'instance n° 2102832 :  
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Villemur-sur-Tarn sur le fondement de ces dispositions. Il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le fondement de ces dispositions par M. C, qui n'est pas représenté par un conseil et ne justifie pas des frais exposés pour la présente requête. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête enregistrée sous n° 2100238 est rejetée.  
 Article 2 : L'arrêté du 12 mars 2021 est annulé en tant qu'il fixe au 1er janvier 2021 la date d'attribution de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise de M. C.   
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête n°2102832 est rejeté.  
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Villemur-sur-Tarn au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune de Villemur-sur-Tarn. 
 Délibéré après l'audience du 24 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Poupineau, présidente, 
 Mme Rousseau, conseillère,  
 M. Frindel, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 M. A 
 La présidente, 
 V. POUPINEAU       La greffière, 
 B. RODRIGUEZ 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef : 
 N°s 2100238, 210283