TA86 · 3ème chambre — 9 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 26 février 2021, et un mémoire enregistré le 3 avril 2023 non communiqué, la commune d'Angoulême, représentée par la SELAS Exeme Action, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 15 décembre 2020 en tant qu'il rejette sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période courant du 1er avril 2016 au 30 septembre 2016 ;  
 2°) d'enjoindre au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, de prendre une nouvelle décision portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur son territoire au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er avril 2016 au 30 septembre 2016, dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est signée par des autorités incompétentes ;  
 - l'instruction de la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est irrégulière ;  
 - l'avis de la commission interministérielle relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles est irrégulier dès lors, d'une part, que la composition de cette commission méconnait la circulaire du 27 mars 1984 et, d'autre part, que les dossiers qui lui ont été transmis étaient incomplets ; 
 - la décision notifiée est entachée d'un défaut de motivation ;  
 - l'administration s'est estimée à tort en situation de compétence liée par l'avis de la commission interministérielle ;  
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que les critères retenus ne sont pas pertinents et comportent des biais ;  
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait dès lors que les indices d'humidité des sols publiés sur le site Publithèque de Météo France ne correspondent pas aux données apparaissant dans le tableau communiqué par le ministre de l'intérieur ; 
 - la décision attaquée a été guidée par des raisons essentiellement budgétaires.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 23 mars 2022, le ministre de l'intérieur, représenté par la SELAS Arco-Legal, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la commune de Touvre une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par la commune d'Angoulême n'est fondé. 
 La requête a été communiquée au ministre de l'économie et des finances et de la relance et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics qui n'ont pas produit d'observations. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n°2100547 du 24 août 2021 par laquelle la présidente de la 3ème chambre du tribunal administratif de Poitiers a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par mémoire distinct par la commune d'Angoulême ;  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des assurances ;  
 - la circulaire du 10 mai 2019 portant révision des critères permettant de caractériser l'intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l'origine des mouvements de terrain différentiels ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Thèvenet-Bréchot, rapporteure publique,  
 - et les observations de Me Heilmann, représentant la commune d'Angoulême.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. A la suite des épisodes de sécheresse survenus au cours de l'année 2016, la commune d'Angoulême a présenté à la préfète de la Charente une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre du phénomène de " sécheresse/réhydratation des sols " sur la période du 1er avril au 30 septembre 2016. Par un arrêté conjoint du 27 septembre 2017, le ministre de l'économie et des finances, le ministre de l'intérieur et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l'année 2016, au nombre desquelles ne figure pas la commune d'Angoulême. Par un jugement n°1800843 du 17 juillet 2020, le tribunal administratif de Poitiers a annulé cet arrêté en tant qu'il rejette la demande de la commune de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour la période en cause. Par un arrêt n°20BX03040 du 29 juin 2021, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé ce jugement. L'Etat a réexaminé la demande de la commune d'Angoulême et, par un arrêté conjoint du 15 décembre 2020, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, le ministre de l'intérieur et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, notamment pour l'année 2016, au nombre desquelles ne figure pas la commune d'Angoulême. Cette dernière demande l'annulation de cet arrêté en tant qu'il rejette sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour la période du 1er avril au 30 septembre 2016. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'État et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. / En outre, si l'assuré est couvert contre les pertes d'exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'État dans le département, assortie d'une motivation. ( ) ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utile de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées. 
 4. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties sans aller jusqu'à exiger de l'auteur du recours d'apporter la preuve des faits qu'il avance. 
 5. Pour apprécier, afin de mettre en application les dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances, si la sécheresse constatée en 2016 sur le territoire de la commune d'Angoulême présentait un caractère anormal et intense, conditions nécessaires à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, l'administration s'est fondée sur les données météorologiques de Météo France et l'outil SIM (Safran/Isba/Modcou) mis au point par cet établissement public pour modéliser, à l'aide des données pluviométriques conservées dans 4 500 postes d'observation, le bilan hydrique du territoire français. Cette modélisation a conduit à couvrir le territoire français métropolitain d'une grille composée de près de 9 000 mailles de 8 km de côté. Le modèle Safran est un système d'analyse à mésoéchelle de variables atmosphériques qui utilise des observations de surface, combinées à des données d'analyse de modèles météorologiques pour produire les paramètres horaires nécessaires au fonctionnement d'ISBA au pas de temps horaire. Ces paramètres (température, humidité, vent, précipitations solides et liquides, rayonnement solaire et infrarouge incident), sont analysés par pas de 300 m d'altitude puis interpolés sur une grille de calcul régulière (8 x 8 km). Le modèle ISBA (Interaction sol-biosphère-atmosphère) simule les échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère en tenant compte de trois couches de sol (surface, zone racinaire, zone profonde) et de deux températures (température de surface globale du continuum sol-végétation et température profonde) pour modéliser les flux d'eau avec l'atmosphère (interception, évaporation, transpiration) et avec le sol (ruissellement des précipitations et drainage dans le sol). Son pas de temps est de 5 mn. Le modèle Modcou est un modèle hydrologique distribué qui utilise en entrée les données de ruissellement et de drainage d'ISBA pour calculer l'évolution des nappes et le débit des rivières. Sa maille de calcul varie en fonction de la limite des bassins versants et du réseau hydrographique et son pas de temps est de trois heures. La grille mise au point à l'aide de l'outil SIM doit permettre d'apprécier pour chaque maille le niveau d'intensité de l'aléa naturel en fonction de critères permettant d'étudier le bilan hydrique des sols argileux, lequel ne s'arrête pas à la seule prise en compte de données strictement météorologiques de pluviométrie, afin d'apprécier avec une plus grande précision que les anciens modèles les mouvements de terrains différentiels consécutifs à la succession d'épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols. 
 6. Les outils élaborés permettent d'intégrer dans le bilan hydrique un paramètre de teneur en eau des sols, laquelle est mesurée par l'index SWI (Soil Wetness Index). Cet index fournit des moyennes d'humidité du sol par rapport auxquelles est comparée la période concernée par la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Les données de mesure sont fournies par les 4 500 postes d'observation répartis sur l'ensemble du territoire et sont disponibles depuis 1958. Ainsi, la sécheresse hivernale est considérée comme revêtant une intensité anormale lorsque l'indice d'humidité du sol superficiel moyen est inférieur à la normale sur les quatre trimestres de l'année et qu'une décade du trimestre de fin de recharge (janvier à mars) est inférieure à 80% de la normale. La sécheresse printanière est retenue comme catastrophe naturelle lorsque la moyenne de l'index SWI, calculée sur les trois mois du second trimestre est si faible que la durée de retour d'un tel épisode est au moins de 25 années, correspondant à une année de sécheresse de rang 1 ou 2 sur la période courant de 1959 à 2015. Quant à l'intensité anormale de la sécheresse estivale, elle est retenue lorsque la teneur en eau des sols est inférieure à 70 % de son niveau habituel durant le 3ème trimestre de l'année considérée et que le nombre de décades au cours desquelles le niveau d'humidité du sol superficiel mesuré par l'index SWI est inférieur à 0,27, soit l'une des trois périodes les plus longues sur la période 1989-2016. L'intensité anormale de la sécheresse estivale peut aussi être retenue lorsque l'index SWI des neuf décades composant la période de juillet à septembre de l'année considérée est si faible que le temps de retour à la normale de la moyenne SWI représente au moins 25 années. 
 7. Le tableau accompagnant le courrier de la préfète de la Charente destiné à notifier l'arrêté litigieux à la commune requérante révèle que, pour la période printanière du 1er avril au 30 juin 2016, l'indice d'humidité des sols superficiels, d'une valeur de 0,92 pour les mailles 6367 et 6447, et de 0,94 pour la maille 6448, ne présente pas une " durée de retour " supérieure ou égale au seuil de 25 ans. Pour la période estivale, du 1er juillet au 30 septembre 2016, l'indice d'humidité des sols superficiels pour ces trois mailles est respectivement de 0,35, 0,35 et 0,36 avec des " durées de retour " également inférieures à 25 ans. Il ressort toutefois des pièces du dossier, en particulier des données météorologiques obtenues auprès de Météo France par la commune requérante que, pour parvenir à ce résultat, l'administration a tenu compte d'indices SWI différents de ceux publiés par Météo France sur sa publithèque. Ces derniers chiffres révèlent mensuellement une sécheresse du sol supérieure à celle retenue par l'administration pour les périodes printanière et estivale 2016. Si le ministre de l'intérieur soutient que cette différence résulte de la modélisation des données, en application du modèle SIM, il ne produit aucune pièce, notamment établie par Météo France, de nature à justifier de l'origine et de l'exactitude des données brutes utilisées dans le cadre de cette modélisation, comme des données nettes reproduites dans le tableau joint à la notification de l'arrêté. Par conséquent, et en dépit de la faiblesse des écarts constatés, la prise en compte des chiffres dont fait état la commune requérante au lieu de ceux retenus par l'administration ne permet pas d'exclure, en l'état du dossier que, pour l'une au moins des périodes de l'année 2016, la commune d'Angoulême aurait pu bénéficier de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Dans ces conditions, la commune requérante est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué est entaché, en ce qui la concerne, d'inexactitude matérielle quant aux données ayant servi au calcul de l'humidité de ses sols superficiels. 
 8. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, l'arrêté interministériel du 15 décembre 2020 refusant de reconnaître la commune d'Angoulême en état de catastrophe naturelle pour la période du 1er avril 2016 au 30 septembre 2016 doit être annulé.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 9. Compte tenu du motif d'annulation retenu, l'exécution du présent jugement implique seulement que la demande de la commune d'Angoulême soit réexaminée après avoir consulté la commission interministérielle compétente. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics de procéder à ce réexamen dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Angoulême, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'Etat demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 300 euros au titre des frais exposés par la commune d'Angoulême et non compris dans les dépens. 
 DECIDE : 
 Article 1er : L'arrêté du 15 décembre 2020 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est annulé en tant qu'il refuse de reconnaître la commune d'Angoulême en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période courant du 1er avril 2016 au 30 septembre 2016. 
 Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l'intérieur et des Outre-mer et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics de procéder au réexamen de la demande de la commune d'Angoulême dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'Etat versera à la commune d'Angoulême une somme de 1 300 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la commune d'Angoulême, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics. 
 Délibéré après l'audience du 6 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Bruston, présidente, 
 Mme Gibson-Théry, première conseillère, 
 M. Pipart, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 mai 2023.  
 La rapporteure, 
 Signé 
 S. GIBSON-THERY 
 La présidente, 
 Signé 
 S. BRUSTON       
 La greffière, 
 Signé 
 N. COLLET 
 La République mande et ordonne aux ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui les concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 La greffière, 
 N. COLLET