TA105 · 2ème Chambre — 3 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 11 juin 2021, le 15 juillet 2021, le 30 novembre 2021, le 11 janvier 2021, le 9 septembre 2022, le 11 septembre 2022, le 21 septembre 2022 et le 24 septembre 2022, des pièces complémentaires enregistrées le 16 juillet 2021 et deux mémoires déposés le 14 septembre 2022, le 4 octobre 2022 et le 18 octobre 2022, M. B D demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler la décision du 8 juin 2021 par laquelle le directeur de l'établissement national de la solde a rejeté son recours administratif préalable formé contre le titre de perception du 23 mars 2021 relatif à la régularisation d'un trop-perçu de prime de qualification attribuée aux officiers issus de certaines écoles d'un montant de 14 862,02 euros, ensemble le titre de perception du 23 mars 2021 ; 
 2°) de le décharger, à titre principal, de la somme de 14 862,02 euros mise à sa charge, et à titre subsidiaire, de la somme de 4 954,01 euros ; 
 3°) d'enjoindre à l'Etat de lui verser les sommes déjà recouvrées d'un montant de 14 862,02 euros, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 4°) de condamner l'Etat à lui verser les sommes déjà recouvrées d'un montant de 14 862,02 euros, à titre subsidiaire, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 4 954,01 euros ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le titre exécutoire attaqué est entaché de l'incompétence territoriale du directeur de l'établissement national de la solde pour l'ordonner et du comptable public pour le recouvrer dès lors qu'il est affecté en Guadeloupe dans un organisme dépendant du ministère de l'outre-mer ; 
 - il méconnaît les articles L. lll-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration pour défaut de signature de son auteur et concernant l'adresse administrative de son auteur ; 
 - il existe un doute sérieux quant à l'authenticité de la signature apparaissant sur l'état récapitulatif des créances pour mise en recouvrement, en méconnaissance de l'article 6 de l'arrêté du 25 juillet 2013 et des articles 1361 et 1367 du code civil ;  
 - la décision du 8 juin 2021 est insuffisamment motivée ; 
 - sa créance est prescrite en application de la prescription biennale de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 et dès lors qu'elle n'a pas été interrompue par l'exercice de son recours devant le tribunal administratif de Caen, qui l'a définitivement rejeté ;  
 - il est fondé à demander la restitution de la somme de 14 862,02 euros dès lors qu'il l'a acquittée sous la contrainte ; 
 - l'administration a commis une carence fautive de nature à engager la responsabilité de l'Etat en lui accordant le bénéfice de la prime de qualification.  
   
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2022, le ministre des armées conclut au rejet de la requête, à ce que le requérant soit condamné à une amende pour recours abusif sur le fondement de l'article R. 742-12 du code de justice administrative et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il fait valoir que :  
 - la requête est irrecevable en raison de l'autorité de chose jugée s'attachant à la décision du tribunal administratif de Caen n°1800955 du 18 juin 2020 ; 
 - les moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - l'arrêté du 23 avril 2015 portant délégation des pouvoirs d'ordonnateur du ministre de la défense ;  
 - l'arrêté du 21 décembre 2018 relatif au rapport sur l'organisation des dispositifs de contrôle interne de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme et de gel des avoirs ;  
 - l'arrêté du 25 juillet 2013 fixant les modalités d'accréditation des ordonnateurs auprès des comptables publics assignataires en application de l'article 10 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; 
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
 - la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 ; 
 - le code civil ; 
 - le code de la défense ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - et les conclusions de Mme Mahé, rapporteure publique. 
 Les parties n'étaient ni présentes ni représentées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. D, qui exerce la profession de militaire depuis le 1er octobre 1997, s'est vu attribuer, par le ministère des armées, le bénéfice de la prime de qualification attribuée aux officiers issus de certaines écoles, dite QAL 68, pendant la période de 1er août 2013 au 31 mai 2017, pour montant total de 16 306,80 euros. Par une décision du 30 mai 2017, le centre expert des ressources humaines et de la solde lui a demandé le remboursement de la somme de 14 862,02 euros correspondant à un trop-versé au titre de la prime de qualification attribuée, déduction faite d'un moins-versé de 1 444,78 euros au titre de cotisations sociales pour la même période. L'intéressé a contesté cette décision devant la commission des recours des militaires par un recours formé le 17 juillet 2017, qui a été rejeté par la ministre des armées le 28 février 2018. Il a ensuite formé un recours contentieux contre ces deux décisions, lequel a été rejeté par le tribunal administratif de Caen par une décision n° 1800955 du 18 juin 2020. Le requérant a enfin été destinataire d'un titre de perception émis le 23 mars 2021 par la direction départementale des finances publiques de Moselle lui demandant la restitution d'un indu de solde d'un montant total net de 14 862,02 euros. Il a formé un recours administratif contre ce titre et le directeur de l'établissement de la solde a rejeté son recours par une décision du 8 juin 2021. M. D demande l'annulation de ces deux dernières décisions.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire du 23 mars 2021 :  
 En ce qui concerne la fin de non-recevoir soulevée en défense : 
 2. Il est constant que, par sa décision n° 1800955 du 18 juin 2020, le tribunal administratif de Caen a rejeté le recours introduit par M. D tendant à l'annulation de la décision du 28 février 2018 par laquelle la ministre des armées a rejeté son recours devant la commission des recours des militaires à l'encontre de la décision du 30 mai 2017 portant régularisation d'un trop-versé sur rémunération d'un montant de 14 802,02 euros au titre de la prime de qualification dite QAL 68. Toutefois, le présent recours introduit par M. D devant la juridiction de céans tend à l'annulation de la décision du 8 juin 2021 par laquelle le directeur de l'établissement national de la solde a rejeté son recours administratif préalable formé contre le titre de perception du 23 mars 2021 relatif à la régularisation d'un trop-perçu de prime de qualification attribuée aux officiers issus de certaines écoles pour un montant de 14 862,02 euros, ensemble le titre de perception du 23 mars 2021. De plus, les moyens soulevés par le requérant dans cette instance ne portent pas sur le bien-fondé du trop-versé sur rémunération. Par suite, dès lors qu'il n'existe pas d'identité de causes ni d'objets entre ces instances faisant obstacle à l'examen de la présente requête par le tribunal, la fin de non-recevoir opposée par le ministre des armées en défense doit être rejetée. 
 En ce qui concerne la légalité externe :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 23 avril 2015 portant délégation des pouvoirs d'ordonnateur du ministre de la défense : " Sont instituées ordonnateurs secondaires et, à ce titre, reçoivent délégation de pouvoirs du ministre de la défense pour l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement des recettes et des dépenses de programmes du ministère de la défense les autorités mentionnées à l'annexe II, dans la limite de leurs attributions. ". L'annexe II de cet arrêté vise notamment le directeur de l'établissement national de la solde, auquel est affecté le programme 212 qui concerne " le soutien de la politique de la défense ". Cette action couvre les domaines du recrutement, de la formation, de la condition du personnel, des parcours de carrière comme de la reconversion et comprend ainsi les primes dont peuvent bénéficier les militaires. Aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 21 décembre 2018 : " Les ordres de payer, les dépenses sans ordonnancement et les ordres de recouvrer émanant des autres ordonnateurs secondaires du ministère de la défense sont assignés sur les comptables principaux de l'Etat désignés à l'annexe B. () ". L'annexe B de cet arrêté désigne notamment le directeur du service exécutant de la solde unique, lequel correspond au directeur de l'établissement national de la solde. 
 4. En l'espèce, d'une part, il résulte de l'instruction que l'ordonnateur secondaire du titre litigieux est M. E A, accrédité en tant que directeur de l'établissement national de la solde. Il procède de ce qui a été exposé au point 3 que le directeur de l'établissement national de la solde est compétent pour ordonner les opérations relatives à la solde de l'ensemble du personnel militaire des armées, y compris ceux affectés en outre-mer. D'autre part, il résulte des termes de l'article 2 du décret du 21 décembre 2018 que le directeur départemental des finances publiques de la Moselle est le comptable public compétent auquel sont assignés les ordres de recouvrer émis par le directeur de l'établissement national de la solde. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'ordonnateur secondaire du titre de perception litigieux et du comptable public chargé de son recouvrement doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ". Le V de l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificatives pour 2010 prévoit que pour l'application de ces dispositions " aux titres de perception délivrés par l'État en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'État ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation ". 
 6. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de perception individuel délivré par l'Etat doit mentionner les nom, prénom et qualité de l'auteur de cette décision, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l'état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de cet auteur. Ces dispositions n'imposent pas, en revanche, de faire figurer sur cet état les nom, prénom et qualité du signataire. 
 7. Il résulte tout d'abord de l'instruction que le titre de perception émis le 23 mars 2021 comporte les nom, prénom et qualité de l'ordonnateur ayant émis ce titre, conformément aux dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, en l'espèce M. E A, en qualité d'ordonnateur secondaire de la solde. Il résulte également de l'instruction que l'état récapitulatif est revêtu d'une signature manuscrite de M. E A, signant pour l'ordonnateur et par délégation, en tant que directeur de l'établissement national de la solde. Enfin, si le requérant se prévaut de ce que l'adresse postale de l'ordonnateur secondaire figurant que l'accréditation serait différente de celle indiquée sur la décision de rejet et le titre de perception litigieux, il ne résulte aucunement de l'instruction que l'adresse administrative de l'ordonnateur secondaire serait indiquée dans les deux décisions attaquées. L'administration fait valoir en défense, sans être contredite, que la mention de deux adresses différentes s'explique par le fait que l'établissement national de la solde dispose d'une division production installée à Rambouillet et d'une division finances située à Metz. Le moyen tiré du vice de procédure doit donc être écarté dans toutes ses branches.  
 8. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article 6 de l'arrêté du 25 juillet 2013 fixant les modalités d'accréditation des ordonnateurs auprès des comptables publics assignataires en application de l'article 11 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " La transmission d'un ordre ou d'un certificat sous forme non dématérialisée est subordonnée à la production préalable d'un spécimen de la signature manuscrite de l'ordonnateur ou de ses délégataires au comptable public assignataire. ". Aux termes de l'article 1367 du code civil : " La signature nécessaire à la perfection d'un acte juridique identifie son auteur. Elle manifeste son consentement aux obligations qui découlent de cet acte. Quand elle est apposée par un officier public, elle confère l'authenticité à l'acte. () ". 
 9. En l'espèce, la signature figurant sur l'accréditation de l'ordonnateur, qui est suffisamment distinctive et intelligible, ne diffère substantiellement pas de celle figurant sur l'état récapitulatif des créances et il résulte de l'instruction qu'elle provient du même auteur. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'il existerait un doute sérieux concernant l'authenticité de cette signature et, par conséquent de l'acte litigieux. Le moyen doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 10. Aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, dans sa rédaction issue de l'article 94 de la loi du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011 : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive () ". Aux termes de l'article 2231 du code civil : " L'interruption efface le délai de prescription acquis. Elle fait courir un nouveau délai de même durée que l'ancien. ". Aux termes de l'article 2241 du même code : " La demande en justice, même en référé, interrompt le délai de prescription ainsi que le délai de forclusion. () " et de l'article 2242 du même code : " L'interruption résultant de la demande en justice produit ses effets jusqu'à l'extinction de l'instance. ". 
 11. Il résulte de ces dispositions qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. Sauf dispositions spéciales, les règles fixées par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont applicables à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs agents à titre de rémunération. Le titre exécutoire par lequel l'ordonnateur constate son droit, en détermine le montant et le rend exigible à l'égard de celui qu'il a ainsi constitué débiteur est ainsi soumis à la prescription biennale instituée par les dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000. En l'absence de toute autre disposition applicable, les causes d'interruption et de suspension de la prescription biennale instituée par les dispositions de cet article 37-1 sont régies par les principes dont s'inspirent les dispositions du titre XX du livre III du code civil. Il résulte des principes dont s'inspirent les dispositions des articles 2241 et 2242 du code civil, tels qu'applicables aux rapports entre une personne publique et un de ses agents, qu'un recours juridictionnel, quel que soit l'auteur du recours, interrompt le délai de prescription et que l'interruption du délai de prescription par cette demande en justice produit ses effets jusqu'à l'extinction de l'instance. 
 12. En l'espèce, le requérant soutient à l'appui de ses écritures que la créance qui lui est réclamée est prescrite, en application des dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, dès lors que le délai de la prescription biennale aurait commencé à courir à compter du 10 mars 2018, date de notification de la décision de rejet de la commission des recours militaires. Contrairement au mémoire en défense et aux termes de la décision du 8 juin 2021 se fondant sur la prescription quinquennale des actions personnelles de l'article 2224 du code civil, la prescription biennale instituée par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 s'applique effectivement au titre exécutoire litigieux. Il est constant, et il ressort des termes de la décision du tribunal administratif de Caen du 18 juin 2020, que le 19 juillet 2017, date à laquelle l'administration a informé M. D de son intention de lui demander le remboursement de la somme versée indûment, le délai de prescription de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné n'était pas échu, le premier versement s'étant effectué sur le traitement de décembre 2015. La prescription de cette créance a ensuite été interrompue par le recours contentieux formé par l'intéressé tendant à l'annulation de la décision du 28 février 2018 par laquelle la ministre des armées a rejeté son recours devant la commission des recours des militaires à l'encontre de la décision du 30 mai 2017. La circonstance que la juridiction saisie ait définitivement rejeté sa requête au fond est sans incidence en l'espèce sur l'interruption du délai de prescription. La mise à disposition du jugement du tribunal administratif de Caen, le 18 juin 2020, a éteint l'instance dès lors qu'aucun recours n'a été introduit contre cette décision, et le délai de prescription de cette créance a, par conséquent, recommencé à courir pour la même durée que l'ancien délai, soit deux ans, à partir de cette date. Il s'ensuit que la créance litigieuse n'était pas prescrite le 23 mars 2021, à la date d'émission du titre de perception litigieux. Par suite, le moyen tiré de la prescription de la créance litigieuse doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation soulevé uniquement à l'encontre de la décision implicite rejetant le recours préalable exercé contre le titre exécutoire :  
 13. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative 
 14. Le moyen tiré du défaut de motivation entachant la décision de rejet du recours gracieux de M. D est inopérant dès lors que les vices propres d'une telle décision ne peuvent être utilement contestés. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision rejetant son recours gracieux est inopérant et ne peut qu'être écarté. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du titre de perception du 23 mars 2021 et de la décision du 8 juin 2021 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 16. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". 
 17. M. D demande la condamnation de l'Etat à lui rembourser la somme de 14 862,02 euros, acquittée sous la contrainte de l'administration fiscale, en réparation de ses carences fautives. Par un courrier du 9 septembre 2022, l'intéressé a été invité à régulariser sa requête en produisant la demande indemnitaire préalable adressée à l'administration. M. D, qui ne produit en réponse à cette mesure aucune demande tendant au versement d'une somme d'argent, reconnaît lui-même, dans un mémoire enregistré le 24 septembre 2022, avoir volontairement altéré la vérité et ne pas avoir formulé devant l'administration un tel type de demande. Par suite, en l'absence de liaison du contentieux, les conclusions indemnitaires présentées par M. D sont irrecevables. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 18. L'exécution du présent jugement n'implique aucune mesure d'exécution. Il n'y a, dès lors, pas lieu de faire droit aux conclusions aux fins d'injonction et d'astreintes présentées par le requérant. 
 Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :  
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à M. D la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. D la somme demandée par le ministre des armées au même titre. 
 Sur les conclusions tendant à la condamnation de M. D à une amende pour recours abusif : 
 20. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ". La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions du ministre des armées tendant à ce que M. D soit condamné à une telle amende ne sont pas recevables. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. D est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions du ministre des armées présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Les conclusions du ministre des armées tendant à l'application des dispositions de l'article R. 741-12 du code de justice administrative à l'encontre de M. D sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B D et au ministre des armées. 
 Copie pour information au préfet de la Guadeloupe. 
 Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Gouès, président, 
 Mme Goudenèche, conseillère, 
 Mme Le Roux, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 J. C 
 Le président, 
 Signé 
 S. GOUÈS 
 La greffière, 
 Signé 
 L. LUBINO 
 La République mande et ordonne au ministre des armées, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en Chef, 
 Signé  
 M-L CORNEILLE 
 N°2100588