TA14 · 2ème chambre — 3 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 22 mars 2021, un mémoire et des pièces, déposés le 9 mars 2023 et le 10 mars 2023 qui n'ont pas été communiqués, M. D F, représenté par Me Taforel, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 21 janvier 2021 par laquelle le maire de La Haye a décidé d'exercer le droit de préemption urbain de la commune sur un terrain non bâti, situé impasse Jamot ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de La Haye de lui proposer, dans le délai de deux mois suivant la notification du jugement à intervenir, d'acquérir le bien qui fait l'objet de cette décision de préemption aux prix et conditions mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de La Haye une somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il a intérêt à agir ; 
 - la décision est insuffisamment motivée en méconnaissance de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle n'est pas assez précise quant à l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé ; 
 - elle méconnait les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme faute pour le maire de pouvoir justifier de l'existence d'un projet d'action ou d'aménagement à la date de son édiction ; 
 - elle méconnait les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme faute pour le maire de justifier d'un projet d'intérêt général réalisable sur le terrain préempté ; 
 - elle méconnait l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme en tant que la réalisation de l'aire de retournement évoquée ne constitue pas une opération d'aménagement au sens de cet article tant par sa nature que par son ampleur ;  
 - elle est entachée de détournement de pouvoir. 
 Par des mémoires enregistrés le 11 juin 2021 et le 3 mars 2023, la commune de La Haye, représentée par la SELARL Juriadis prise en la personne de Me Gorand, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. F une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. F ne sont pas fondés. 
 Par courrier du 29 mars 2023, M. E C et Mme B A épouse C ont été destinataires de la procédure et invités à produire leurs observations. 
 Par courrier du 12 avril 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte.  
 Par un mémoire enregistré le 19 avril 2023, la commune de La Haye a présenté des observations sur ce moyen d'ordre public et conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Pillais, 
 - les conclusions de M. Blondel, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Taforel, représentant M. F, ainsi que celles de Me Debuys, représentant la commune de La Haye. 
 Une note en délibéré présentée par la commune de La Haye a été enregistrée le 25 mai 2023. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. D F s'est porté acquéreur d'un terrain non bâti d'une surface de 127 m², cadastré section AA n° 245, situé impasse Jamot à La Haye. Il a conclu un compromis avec les vendeurs, M. et Mme C, en vue de l'acquisition de ce bien au prix de 5 000 euros hors frais de notaire. La décision d'intention d'aliéner a été transmise le 30 novembre 2020 à la commune. Le 21 janvier 2021, le maire a décidé d'exercer le droit de préemption urbain de la commune sur ce bien. Par sa requête, M. F demande l'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, selon l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, la compétence en matière de plan local d'urbanisme (PLU) d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre emporte de plein droit compétence pour cet établissement en matière de droit de préemption urbain. Aux termes de l'article L. 213-3 du même code : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire ". L'article R. 213-1 du même code précise que : " La délégation du droit de préemption prévue par l'article L. 213-3 résulte d'une délibération de l'organe délibérant du titulaire du droit de préemption ". Aux termes de l'article L. 5 211-9 du code général des collectivités territoriales : " Le président est l'organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale. () Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption, ainsi que le droit de priorité, dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement. Il rend compte à la plus proche réunion utile de l'organe délibérant de l'exercice de cette compétence ".  
 3. La communauté de communes côte-ouest-centre-Manche est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune de La Haye est membre. Aux termes de ses statuts, validés par arrêté préfectoral du 6 septembre 2017, cette communauté de communes dispose de la compétence aménagement de l'espace qui lui confère compétence en matière de plan local d'urbanisme ce qui implique de plein droit sa compétence en matière de droit de préemption urbain. Par délibération du 22 juillet 2020, son conseil communautaire a donné délégation de pouvoir au président de l'établissement public de coopération intercommunale pour " exercer, au nom de la communauté de communes, le droit de préemption urbain dans les conditions fixées à l'article L. 5 211-9 du code général des collectivités territoriales et subdéléguer l'exercice de ce droit aux communes membres sur les zones U et NA des POS et U et AU des PLU approuvés sur le territoire communautaire à l'occasion de l'aliénation d'un bien ". En vertu des dispositions de l'article L. 5211-9 précité, le conseil communautaire pouvait déléguer au président le pouvoir d'exercer le droit de préemption urbain, mais il ne pouvait lui donner le pouvoir de subdéléguer ce droit aux communes membres que ponctuellement à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Par arrêté du 24 septembre 2020, le président de la communauté de communes côte-ouest-centre-Manche a subdélégué à la commune de La Haye l'exercice du droit de préemption urbain en vue " d'assouplir et d'activer la procédure d'exercice " de ce droit. Cette subdélégation était consentie " sur les zones U et NA des POS et U et AU des PLUi de l'ancienne communauté de communes de La-Haye-du-Puits à l'occasion de l'aliénation d'un bien sur la commune de La Haye, à l'exception des secteurs identifiés comme les zones d'activités existantes et les zones dédiées au développement économique " sans identifier le ou les biens concernés en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales. Il s'ensuit que cet arrêté n'a pas pu légalement fonder la compétence de la commune de La Haye à exercer le droit de préemption urbain, de sorte que son maire ne pouvait mettre en œuvre la délégation que lui avait consentie le conseil municipal le 22 juillet 2020 pour exercer au nom de la commune le droit de préemption urbain. Par suite, la décision 21 janvier 2021 est entachée d'incompétence. 
 4. En second lieu, aux termes de L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () ". Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. 
 5. La décision contestée, qui mentionne l'objet de la préemption en son article 2, indique que le projet porte sur la réalisation d'une aire de retournement des véhicules motorisés dans une voie qui est en impasse. Toutefois, il ne ressort des pièces du dossier aucune trace de ce projet antérieurement à sa mention à cette décision. Des échanges, intervenus en novembre 2020, entre le directeur général des services de la commune et le directeur des services techniques font état de l'attention des élus aux réclamations des riverains concernant la gêne occasionnée par des véhicules se trouvant en difficulté pour faire demi-tour dans l'impasse et par le stationnement abusif de non riverains. Aux termes de ces échanges, il est envisagé de règlementer la circulation pour y remédier, par la pose de panneaux, mais la création d'une aire de retournement n'est pas évoquée. Les éléments susceptibles d'établir l'existence d'un projet d'aire de retournement qui s'inscrit dans une optique plus large d'aménagement urbain, produits par la commune en défense, sont postérieurs à la décision contestée, à l'instar de la délibération du 7 septembre 2021 relative à l'acquisition de l'ensemble immobilier cadastré AA 242 à La Haye. Si la commune produit une esquisse de plan du projet, ce document n'est pas daté, il ne comporte pas l'indication de son auteur, ni du contexte de son élaboration, ni de sa provenance. Aucun élément du dossier ne permet d'établir l'existence d'un projet susceptible de fonder l'exercice de son droit à préempter par la commune à la date du 21 janvier 2021. Il s'ensuit que le moyen tiré de méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, faute pour le maire de pouvoir justifier de l'existence d'un projet d'action ou d'aménagement à la date de la décision de préemption, doit être accueilli. 
 6. Il résulte de ce qui précède que M. F est fondé à demander l'annulation de la décision du 21 janvier 2021 par laquelle le maire La Haye a décidé d'exercer le droit de préemption urbain de la commune sur la parcelle cadastrée section AA n° 245. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 7. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Aux termes de l'article L. 213-8 du code de l'urbanisme : " () Lorsque la décision par laquelle le titulaire du droit de préemption décide d'exercer son droit est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative et qu'il n'y a pas eu transfert de propriété, ce titulaire ne peut exercer son droit à nouveau sur le bien en cause pendant un délai d'un an à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive. Dans ce cas, le propriétaire n'est pas tenu par les prix et conditions qu'il avait mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner ". Aux termes de l'article L. 213-11-1 du même code : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. / Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4. / A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition. / Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2 ". Enfin, aux termes de l'article L. 213-14 du même code : " En cas d'acquisition d'un bien par voie de préemption (), le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique () ". 
 8. Il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de  proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 9. Aucune des dispositions précitées n'implique ni ne permet qu'il soit enjoint à la commune de La Haye de proposer directement la cession du terrain cadastré section AA n° 245 à M. F.  
 10. Si la commune de La Haye soutient qu'elle a acquis la parcelle préemptée en litige et qu'elle a avancé dans la mise en œuvre d'un projet de zone de retournement assorti d'un parc de stationnement et d'une voie douce faisant la liaison entre deux impasses, et produit des justificatifs d'acquisitions soit en cours, soit en projet, portant sur des propriétés voisines du terrain d'assiette de la préemption en litige, il n'est pas établi que le rétablissement de la situation initiale porterait une atteinte excessive à l'intérêt général. 
 11. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'enjoindre à la commune de La Haye dans le délai de deux mois suivant la notification du présent jugement de proposer en priorité à M. et Mme C, les anciens propriétaires, puis, le cas échéant, à M. F, acquéreur évincé, d'acquérir le bien à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de prononcer une astreinte. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de La Haye la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. F et non compris dans les dépens. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. F, qui n'est pas la partie perdante en la présente instance, la somme que la commune demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du maire de La Haye en date du 21 janvier 2021 est annulée.  
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de La Haye, dans le délai de deux mois suivant la notification du présent jugement de proposer en priorité à M. et Mme C, les anciens propriétaires, puis, le cas échéant, à M. F, acquéreur évincé, d'acquérir le bien à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 Article 3 : La commune de La Haye versera la somme de 1 500 euros à M. F en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. D F, à la commune de La Haye ainsi qu'à M. E C et Mme B A épouse C. 
 Délibéré après l'audience du 17 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Mondésert , président, 
 Mme Pillais, première conseillère,  
 Mme Silvani, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 M. PILLAIS 
 Le président, 
 Signé 
 X. MONDESERT La greffière, 
 Signé 
 A. LAPERSONNE 
 La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
   
 Pour expédition conforme, 
 la greffière, 
 A.Lapersonne