TA31 · 6ème Chambre — 9 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 16 mars 2021, M. A, représenté par Me Lapuelle, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler le certificat d'urbanisme opérationnel du 12 janvier 2021 par lequel le maire de Saint-Orens-de-Gameville a déclaré non réalisable le projet de division de la parcelle cadastrée section 506 CB n° 31 afin de construire une maison individuelle, lieudit Cayras, sur le territoire de cette commune ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Saint-Orens-de-Gameville de lui délivrer un certificat d'urbanisme opérationnel positif pour l'opération projetée ou, à défaut, de réexaminer sa demande ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Orens-de-Gameville le versement de la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - à titre principal, la décision contestée est illégale dès lors que le motif de refus qui lui est opposé est fondé sur l'application du plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat (PLUi-H) de Toulouse, lui-même illégal en raison de l'erreur manifeste d'appréciation entachant, au regard des articles R. 151-18 et R. 151-22 du code de l'urbanisme, le classement d'une partie de la parcelle litigieuse en zone agricole ;  
 - à titre subsidiaire, le certificat d'urbanisme litigieux est insuffisamment motivé en méconnaissance des articles L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration et R. 410-14 du code de l'urbanisme ; 
 - il a été délivré sans examen préalable sérieux de sa demande. 
 La requête a été communiquée à la commune de Saint-Orens-de-Gameville qui, malgré la mise en demeure qui lui a été adressée le 3 décembre 2021, n'a pas produit d'observations. 
 Par une ordonnance du 20 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 février suivant. 
 Par un courrier du 17 mai 2023, les parties ont été informées de ce que le tribunal, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, était susceptible de procéder d'office à une substitution de base légale en substituant au PLUi-H de Toulouse Métropole, annulé par le tribunal, les dispositions du PLU de Saint-Orens-de-Gameville, remis en vigueur du fait de cette annulation.  
 Par un mémoire enregistré le 25 mai 2023, M. A a présenté des observations en réponse au moyen d'ordre public. Il conclut aux mêmes fins que sa requête et demande, en outre, au tribunal d'enjoindre à la commune de Saint-Orens-de-Gameville de lui délivrer un certificat d'urbanisme opérationnel positif pour l'opération projetée, en se fondant sur les dispositions du PLU de la commune dans leur version issue de la troisième modification approuvée le 11 octobre 2012 ou, à défaut, sur la base du règlement national d'urbanisme, ou, subsidiairement, de réexaminer sa demande à l'aune de ces mêmes dispositions.  
 Il soutient que :  
 - le tribunal ne saurait procéder à la substitution de base légale envisagée, dès lors que le PLU de Saint-Orens-de-Gameville remis en vigueur, dans sa version mise à jour au 1er août 2016, procède au même classement de sa parcelle en zone agricole que le PLUi-H de Toulouse Métropole, et que ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;  
 - en application de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, il convient d'écarter les documents d'urbanisme antérieurs procédant au même classement, au profit du PLU dans sa version issue de la troisième modification approuvée le 11 octobre 2012 ou, à défaut, du règlement national d'urbanisme. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme, 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Frindel,  
 - les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Foucard, substituant Me Lapuelle, représentant M. A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une demande reçue le 3 décembre 2020, M. A a sollicité la délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel en vue de la division de la parcelle cadastrée section 506 CB n° 31 afin de créer un lot à bâtir pour une maison individuelle, lieudit Cayras, dans la commune de Saint-Orens-de-Gameville. Par un arrêté du 12 janvier 2021, le maire de cette commune a déclaré l'opération envisagée non réalisable. Par la présente requête, M. A demande l'annulation de ce certificat d'urbanisme opérationnel négatif. 
 2. En vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Il résulte de ce principe que lorsqu'un document d'urbanisme a été annulé ou déclaré illégal par une décision juridictionnelle devenue définitive, cette annulation ou cette déclaration d'illégalité a pour effet de priver de base légale les certificats d'urbanisme opérationnels négatifs pris sur son fondement. Saisi de conclusions dirigées contre un tel certificat, le juge de l'excès de pouvoir doit donc, le cas échéant d'office, après avoir mis les parties en mesure de présenter leurs observations, en prononcer l'annulation, sauf pour lui à procéder à une substitution de base légale dans les conditions de droit commun. Dans cette dernière hypothèse, le juge substitue au document d'urbanisme annulé ou déclaré illégal les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur remis en vigueur, ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, le document encore antérieur ou, à défaut, les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme. 
 3. Pour déclarer non réalisable l'opération projetée par M. A, le maire de Saint-Orens-de-Gameville s'est fondé sur les dispositions du plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat (PLUi-H) de Toulouse Métropole approuvé par une délibération du 11 avril 2019. Par deux jugements n° 1902329 des 30 mars 2021 et 20 mai 2021, confirmés par un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux rendus sous les n°s 21BX02287 et 21BX02288 en date du 15 février 2022, le tribunal a annulé cette délibération. Par suite, le certificat d'urbanisme opérationnel négatif du 12 janvier 2021 est privé de base légale en tant qu'il se fonde sur les dispositions du PLUi-H de Toulouse Métropole. 
 4. Il résulte de ce qui précède que la légalité du certificat d'urbanisme contesté doit être examinée au regard des dispositions du plan local d'urbanisme (PLU) de Saint-Orens-de-Gameville, dans sa version issue de la première révision approuvée le 27 juin 2013 telle que modifiée le 14 avril 2016, remis en vigueur par l'annulation devenue définitive du PLUi-H de Toulouse Métropole, ou, dans l'hypothèse où ces dispositions seraient elles-mêmes illégales, du document encore antérieur ou, à défaut, des dispositions pertinentes du règlement national d'urbanisme. 
 Sur le moyen, soulevé à titre principal, et tiré de l'exception d'illégalité : 
 5. En premier lieu, l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme dispose : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 
 6. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. A cet égard, une zone agricole d'un plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Il s'ensuit qu'une commune peut, sans erreur manifeste d'appréciation, inclure dans une telle zone des parcelles ne présentant pas elles-mêmes un caractère de terres agricoles, en tenant compte, notamment, de la vocation agricole du secteur en bordure duquel elles se situent, du parti d'urbanisme de la commune - lorsque celui-ci consiste à ne pas permettre l'étalement de la zone urbaine contiguë à ce secteur - et de l'absence de tout bâti sur les parcelles en cause. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que l'actuelle parcelle n° 31 est classée, dans la version du PLU de Saint-Orens-de-Gameville approuvée le 14 avril 2016, en zone UCa " urbanisée " pour la partie qui supporte une maison d'habitation, et en zone agricole, non constructible à l'exception des habitations nécessaires à l'activité agricole, pour la partie n° 31 bis à créer qui, dans le projet porté par M. A et après division, est destinée à accueillir une construction nouvelle dont il n'est pas allégué qu'elle serait nécessaire à une telle activité agricole. 
 8. D'une part, il ressort tant des photographies aériennes et des plans cadastraux produits par le requérant, que des données librement accessibles aux parties comme au juge sur le site internet " Géoportail ", que la parcelle n° 31 bis, est située au nord du hameau de Cayras, à l'extrémité d'une vaste zone constituée de terres agricoles exploitées. La parcelle, vierge de toute construction, consiste en un jardin d'agrément et, dans sa limite sud, est aménagée en un segment de voie privée qui dessert deux habitations et se termine en impasse. Contrairement à ce que soutient le requérant, elle est contiguë, sur une partie de sa limite sud, de la parcelle n° 34, qui présente une vocation agricole. Elle jouxte par ailleurs, sur sa limite ouest, un terrain non bâti partiellement planté d'arbres, également classé en zone agricole.  
 9. D'autre part, les orientations générales d'urbanisme et d'aménagement à l'échelle de la commune de Saint-Orens-de-Gameville figurant dans le PADD, dans sa rédaction issue de la première révision du PLU approuvée le 27 juin 2013, prévoient notamment de " privilégier le renouvellement urbain et l'intensification des zones urbaines existantes " pour une " gestion économe de l'espace ", et en particulier de " combler les dents creuses à l'intérieur des zones urbanisées ". Il prévoit en outre, " à court / moyen terme ", de " limiter le développement des zones excentrées telles que Cayras (). Ces hameaux existants doivent pouvoir se densifier de manière mesurée, afin d'y urbaniser les dents creuses (), mais ne doivent pas repousser leurs limites urbaines afin de ne pas surconsommer des espaces agricoles de bonne qualité agronomique ". Il vise, plus généralement, à " limiter la consommation foncière pour protéger les espaces agricoles ". Ainsi, le parti d'urbanisme retenu par la commune pour le hameau de Cayras, où se situe la parcelle litigieuse, ne fait pas obstacle à la construction de nouveaux logements par densification de l'urbanisation existante, notamment par comblement des " dents creuses ", mais entend préserver les espaces agricoles. 
 10.  Il résulte de ce qui précède qu'alors même que la parcelle n° 31 bis créée par la division litigieuse ne présente pas elle-même le caractère de terres agricoles, qu'elle est raccordable aux réseaux d'eau et d'électricité et qu'elle est desservie par une voie privée, il apparaît qu'au regard de son implantation en limite du hameau du Cayras davantage qu'en continuité immédiate de son noyau, et à proximité de terres agricoles exploitées, elle ne saurait être regardée comme une " dent creuse " dont la constructibilité serait compatible avec l'objectif de densification mesurée de l'urbanisation existante. Par suite, son classement en zone agricole, qui contribue à l'objectif de préservation des terres agricoles retenu par le parti d'aménagement de la commune, n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation et ne méconnaît pas l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. 
 11. En second lieu, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. 
 12. Il ressort du règlement écrit du PLU de Saint-Orens-de-Gameville, dans sa version approuvée le 14 avril 2016, que les constructions nouvelles à usage d'habitation sont interdites en zone A, à l'exception de celles qui sont nécessaires à l'activité agricole, soit des dispositions similaires à celles du PLUi-H de Toulouse Métropole qui fondent la décision attaquée. Dès lors que le maire de Saint-Orens-de-Gameville dispose du même pouvoir d'appréciation pour appliquer les règles relatives à la constructibilité en zone agricole au titre du PLUi-H de Toulouse Métropole et du PLU de sa commune et que le zonage de la parcelle litigieuse est identique dans le règlement graphique de ces deux documents urbanisme, le certificat d'urbanisme en litige pouvait légalement être pris sur le fondement du PLU de Saint-Orens-de-Gameville, cette substitution, dont les parties ont été informées, ne privant le requérant d'aucune garantie. 
 13. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité du classement en zone agricole d'une partie de la parcelle n° 31, doit être écarté. 
 Sur les autres moyens soulevés à titre subsidiaire : 
 14. En premier lieu, l'article R. 410-14 du code de l'urbanisme dispose : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ". 
 15. Le certificat d'urbanisme contesté vise les textes dont il fait application et précise que le projet de division afin de construire une maison individuelle n'est pas réalisable en raison du classement de la parcelle concernée en zone agricole du PLUi-H. Il cite à la suite les dispositions de ce document d'urbanisme relatives à l'inconstructibilité totale des habitations nouvelles et la constructibilité sous conditions des habitations nécessaires à l'activité principale de production d'une exploitation agricole dans cette zone, renvoyant pour plus de détails aux dispositions spécifiques de cette zone. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation ne peut, dès lors, qu'être écarté. 
 16. En second lieu, et à supposer que le moyen soit effectivement soulevé, il ne ressort pas de la motivation de la décision attaquée que la demande de certificat déposée par M. A n'aurait pas fait l'objet d'un examen sérieux. Le moyen doit donc être écarté.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du certificat d'urbanisme opérationnel négatif du 12 janvier 2021 doivent être rejetées. Les conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, également être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Saint-Orens-de-Gameville. 
 Délibéré après l'audience du 26 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Poupineau, présidente, 
 Mme Rousseau, conseillère, 
 M. Frindel, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juin 2023. 
 Le rapporteur, 
 T. FRINDEL        
 La présidente, 
 V. POUPINEAULa greffière, 
 M. C 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,