TA34 · 5ème Chambre — 13 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête, enregistrée sous le n° 2102290 le 5 mai 2021 et un mémoire enregistré le 27 octobre 2022, la société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) Pharmacie Lafayette de l'Autan, représentée par la SELARL Etche Avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 8 mars 2021 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Occitanie a refusé d'autoriser le transfert de l'officine qu'elle exploite dans un local situé 27 rue Maréchal Foch vers un local situé rue de la Pomelle, à Castelnaudary ; 
 2°) d'enjoindre au directeur général de l'ARS Occitanie de délivrer l'autorisation de transfert sollicitée dans le délai d'un mois ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté contesté a été pris au terme d'une procédure irrégulière dès lors que l'avis émis par le conseil régional Occitanie de l'ordre des pharmaciens n'a pas été dûment pris en considération ; 
 - l'arrêté est entaché d'un vice de forme substantiel en l'absence de mention du nom des voies, des limites naturelles ou des infrastructures de transport qui circonscrivent le quartier, prévue à l'article L. 5125-3-1 du code de la santé publique ; 
 - les dispositions de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, en ce qu'elles ne permettent pas au pharmacien de choisir librement le lieu de son implantation, ne sont pas conformes au principe de proportionnalité énoncé à l'article 5 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - les dispositions de l'article L. 5125-18 et R. 5125-14 du code de la santé publique sont incompatibles avec les stipulations de l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qu'elles donnent au directeur général de l'ARS le pouvoir d'imposer un secteur d'implantation d'une officine de pharmacie ; 
 - en l'absence du décret d'application prévu par les dispositions de l'article L. 5125-6 du code de la santé publique, la législation française n'est pas compatible avec les stipulations de l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - en lui imposant un secteur d'implantation autre que celui qu'elle avait choisi, situé à l'ouest du quartier d'accueil, le directeur général de l'ARS a porté une atteinte illégale à la liberté d'établissement et à la liberté de disposer de ses biens ;  
 - le directeur général de l'ARS a commis des erreurs de droit en se prononçant en fonction d'une notion de zone qui n'existe pas, en se déterminant sans se référer au quartier qu'il avait lui-même défini, en ne retenant pas que le lieu d'implantation de la future officine au sein du quartier ainsi défini devait être celui choisi par le pharmacien, en ne conciliant pas l'objectif d'intérêt général de desserte de la population du quartier en médicaments avec la liberté d'établissement et en faisant application des dispositions des articles L. 5125-18 et R. 5125-4 du code de la santé publique, qui méconnaissent les stipulations de l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - le directeur général de l'ARS a commis une erreur de droit en ne prenant pas en compte dans son appréciation les besoins en médicaments de la population de la commune de Villeneuve-la-Comptal, qui n'est pas desservie par une officine de pharmacie, ainsi qu'il aurait dû le faire pour se conformer aux articles 168, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et 35 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; 
 - eu égard à la situation dégradée de sa trésorerie pendant le premier semestre 2021 et à son résultat comptable déficitaire à la clôture de l'exercice 2020, la décision contestée porte gravement atteinte à la liberté d'établissement, à la liberté d'entreprendre et à la liberté de disposer de ses biens ; 
 - une erreur d'appréciation a été commise en se fondant sur l'existence de six pharmacies à Castelnaudary alors qu'il n'en existe que cinq ; 
 - une erreur d'appréciation a été commise en évoquant la nécessité pour la société de trouver un autre lieu d'implantation situé à l'ouest du quartier d'accueil, occupé par des zones classées U3 et UE où les règles d'urbanisme interdisent l'implantation d'une pharmacie, où il existe des problèmes d'alimentation en eau potable et où la desserte par le réseau viaire est mauvaise ; 
 - une erreur d'appréciation a été commise dès lors que la population du quartier d'accueil tel que défini par le directeur de l'ARS lui-même n'est actuellement desservie par aucune des cinq officines de pharmacie implantées dans la commune. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2021, l'ARS Occitanie conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 II. Par une requête, enregistrée sous le n° 2104975 le 23 septembre 2021 et un mémoire enregistré le 27 octobre 2022, la société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) Pharmacie Lafayette de l'Autan, représentée par la SELARL Etche Avcats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 29 juillet 2021 par lequel le directeur général de l'ARS Occitanie a refusé d'autoriser le transfert de l'office qu'elle exploite dans un local situé 27 rue Maréchal Foch vers un local situé rue de la Pomelle, à Castelnaudary ; 
 2°) d'enjoindre au directeur général de l'ARS Occitanie de délivrer l'autorisation de transfert sollicitée dans le délai d'un mois ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les dispositions de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, en ce qu'elles ne permettent pas au pharmacien de choisir librement le lieu de son implantation, ne sont pas conformes au principe de proportionnalité énoncé à l'article 5 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - les dispositions de l'article L. 5125-18 et R. 5125-14 du code de la santé publique sont incompatibles avec les stipulations de l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et avec les stipulations de l'article 35 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne en ce qu'elles donnent au directeur général de l'ARS le pouvoir d'imposer un secteur d'implantation d'une officine de pharmacie ;  
 - en lui imposant un secteur d'implantation autre que celui qu'elle avait choisi, situé à l'ouest du quartier d'accueil, le directeur général de l'ARS a porté une atteinte illégale à sa liberté d'établissement et à la liberté de disposer de ses biens ;  
 - le directeur général de l'ARS a commis des erreurs de droit en se prononçant en fonction d'une notion de zone qui n'existe pas, en se déterminant sans se référer au quartier qu'il avait lui-même défini, en ne retenant pas que le lieu d'implantation de la future officine au sein du quartier ainsi défini devait être celui choisi par le pharmacien, en ne conciliant pas l'objectif d'intérêt général de desserte de la population du quartier en médicaments avec la liberté d'établissement et en faisant application des dispositions des articles L. 5125-18 et R. 5125-4 du code de la santé publique, qui méconnaissent les stipulations de l'article 49 sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - le directeur général de l'ARS a commis une erreur de droit en ne prenant pas en compte dans son appréciation les besoins en médicaments de la population de la commune de Villeneuve-la-Comptal, qui n'est pas desservie par une officine de pharmacie, ainsi qu'il aurait dû le faire pour se conformer aux articles 168, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et 35 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; 
 - eu égard à la situation dégradée de sa trésorerie pendant le premier semestre 2021 et à son résultat comptable déficitaire à la clôture de l'exercice 2020, la décision contestée porte gravement atteinte à la liberté d'établissement, à la liberté d'entreprendre et à la liberté de disposer de ses biens ; 
 - une erreur d'appréciation a été commise en se fondant sur l'existence de six pharmacies à Castelnaudary alors qu'il n'en existe que cinq ; 
 - une erreur d'appréciation a été commise en évoquant la nécessité pour la société de trouver un autre lieu d'implantation situé à l'ouest du quartier d'accueil, occupé par des zones classées U3 et UE où les règles d'urbanisme interdisent l'implantation d'une pharmacie, où il existe des problèmes d'alimentation en eau potable et où la desserte par le réseau viaire est mauvaise ; 
 - une erreur d'appréciation a été commise dès lors que la population du quartier d'accueil tel que défini par le directeur de l'ARS lui-même n'est actuellement desservie par aucune des cinq officines de pharmacie implantées dans la commune. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2022, l'ARS Occitanie conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Vu : 
 - le traité sur l'Union européenne ; 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Verguet ;  
 - et les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Les requêtes n° 2102290 et n° 2104975 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 2. La SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan a présenté, le 14 décembre 2020, une demande tendant à ce que soit autorisé le transfert de l'officine qu'elle exploite dans un local situé 27 rue Maréchal Foch à Castelnaudary, vers un local situé rue de la Pomelle dans la même commune. Par un arrêté du 8 mars 2021, le directeur général de l'ARS Occitanie lui a opposé un refus. La SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan a confirmé sa demande le 5 mai 2021. Par un arrêté du 29 juillet 2021, le directeur général de l'ARS Occitanie lui a opposé un nouveau refus. La SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan demande l'annulation, pour excès de pouvoir, des arrêtés des 8 mars et 29 juillet 2021. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 8 mars 2021 : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 5125-2 du code de la santé publique : " Le directeur général de l'ARS du lieu où l'exploitation est envisagée transmet pour avis le dossier complet de la demande prévue au I de l'article R. 5125-1 au conseil compétent de l'ordre national des pharmaciens () A défaut de réponse dans un délai de deux mois à compter de la date de réception de la demande d'avis, l'avis est réputé rendu. ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que l'avis du conseil régional Occitanie de l'ordre des pharmaciens, défavorable à la demande d'autorisation de transfert présentée par la SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan, a été émis le 5 mars 2021 et transmis le jour même par courrier électronique à l'ARS Occitanie. Contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort pas des pièces du dossier que, eu égard à la date de cet avis, celui-ci n'a pas pu être " dûment pris en considération " par le directeur de l'ARS avant de prendre, le 8 mars 2021, l'arrêté refusant l'autorisation sollicitée. Dès lors, le moyen tiré de ce que cette décision est intervenue au terme d'une procédure irrégulière doit, en tout état de cause, être écarté.  
 5. En second lieu, en vertu de l'article L. 5125-3-1 du code de la santé publique, le directeur général de l'ARS doit mentionner dans l'arrêté autorisant ou refusant le transfert d'officine le nom des voies, des limites naturelles ou des infrastructures de transport qui circonscrivent le quartier. 
 6. L'arrêté contesté mentionne, d'une part, que le quartier d'origine est défini " au Nord, par la rue de l'Horloge et la Grand Rue, à l'Est, par le boulevard Mauléon, au Sud, par la voie de chemin de fer, à l'Ouest, par le Cours de la République ", d'autre part, que le quartier d'accueil est défini " au Nord, par le canal du Midi, à l'Est, par la route de Carcassonne D16, au Sud, par l'autoroute des Deux Mers, à l'Ouest, par les limites de la commune, le chemin d'En Touzet, l'aérodrome ". Ainsi, contrairement à ce qui est soutenu, l'arrêté du 8 mars 2021 satisfait à l'exigence de l'article L. 5125-3-1 du code de la santé publique.  
 En ce qui concerne la légalité interne des arrêtés en litige : 
 7. Aux termes de l'article L. 5125-3 du code de la santé : " Lorsqu'ils permettent une desserte en médicaments optimale au regard des besoins de la population résidente et du lieu d'implantation choisi par le pharmacien demandeur au sein d'un quartier défini à l'article 
 L. 5125-3-1, d'une commune (), sont autorisés par le directeur général de l'ARS, respectivement dans les conditions suivantes : 1° Les transferts () d'officines, sous réserve de ne pas compromettre l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente du quartier, de la commune ou des communes d'origine (). ". Aux termes de l'article L. 5125-3-1 du même code : " Le directeur général de l'ARS définit le quartier d'une commune en fonction de son unité géographique et de la présence d'une population résidente. L'unité géographique est déterminée par des limites naturelles ou communales ou par des infrastructures de transport () ". En vertu de l'article L. 5125-18 de ce code, tout transfert d'une officine d'un lieu dans un autre est subordonné à l'octroi d'une licence " délivrée par le directeur général de l'ARS selon les conditions prévues aux articles L. 5125-3, L. 5125-3-1, L. 5125-3-2 () Il peut déterminer le ou les secteurs de la commune dans lequel l'officine devra être située. () ". 
 8. Aux termes de l'article L. 5125-3-2 du même code : " Le caractère optimal de la desserte en médicaments au regard des besoins prévu à l'article L. 5125-3 est satisfait dès lors que les conditions cumulatives suivantes sont respectées : / 1° L'accès à la nouvelle officine est aisé ou facilité par sa visibilité, par des aménagements piétonniers, des stationnements et, le cas échéant, des dessertes par les transports en commun ; / 2° Les locaux de la nouvelle officine remplissent les conditions d'accessibilité mentionnées à l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que les conditions minimales d'installation prévues par décret. Ils permettent la réalisation des missions prévues à l'article L. 5125-1-1 A du présent code et ils garantissent un accès permanent du public en vue d'assurer un service de garde et d'urgence ; / 3° La nouvelle officine approvisionne la même population résidente ou une population résidente jusqu'ici non desservie ou une population résidente dont l'évolution démographique est avérée ou prévisible au regard des permis de construire délivrés pour des logements individuels ou collectifs ". 
 9. Pour l'application de ces dispositions, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier les effets du transfert envisagé sur l'approvisionnement en médicaments du quartier d'origine et du quartier de destination de l'officine qui doit être transférée ainsi que, le cas échéant, des autres quartiers pour lesquels ce transfert est susceptible de modifier significativement l'approvisionnement en médicaments. La population résidente, au sens des mêmes dispositions, doit s'entendre, outre éventuellement de la population saisonnière, de la seule population domiciliée dans ces quartiers ou y ayant une résidence stable. L'administration peut toutefois tenir compte, pour apprécier cette population, des éventuels projets immobiliers en cours ou certains à la date de sa décision. Enfin, le caractère optimal de la réponse apportée par le projet de transfert ne saurait résulter du seul fait que ce projet apporte une amélioration relative de la desserte par rapport à la situation d'origine.  
 10. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, dans leur rédaction issue de l'ordonnance n° 2018-3 du 3 janvier 2018, permettent désormais au directeur général de l'ARS d'apprécier le caractère optimal de la desserte en médicaments non pas au regard des besoins de la seule population résidente du quartier de destination de l'officine qui doit être transférée, mais aussi en prenant en compte le lieu d'implantation choisi par le pharmacien demandeur au sein de ce quartier. Contrairement à ce qui est soutenu, les limitations apportées à la liberté d'entreprise par ces dispositions législatives sont nécessaires et répondent effectivement à un objectif d'intérêt général de santé publique. Par suite, le moyen tiré du non-respect du principe de proportionnalité énoncé à l'article 5 du traité sur l'Union européenne doit être écarté. 
 11. En deuxième lieu, il ressort de l'énoncé des motifs et du dispositif des arrêtés en litige et des autres pièces des dossiers que le directeur général de l'ARS Occitanie a pris en considération les caractéristiques du lieu d'implantation choisi par la SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan pour apprécier le caractère optimal de la desserte en médicaments, conformément aux dispositions de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, sans lui imposer un secteur de la commune pour implanter l'officine dont elle demandait le transfert. Ainsi le directeur général de l'ARS n'a pas fait application des dispositions de l'article L. 5125-18 du code de la santé publique, qui prévoient la possibilité de " déterminer le ou les secteurs de la commune dans lequel l'officine devra être située ", ou de l'article R. 5125-4 du même code, qui prévoient que lorsqu'il décide de déterminer le secteur de la commune dans lequel l'officine devra être située, le directeur général de l'ARS " rejette par un arrêté la demande si l'emplacement initialement proposé n'est pas situé dans ce secteur ". Dès lors, la société requérante ne peut utilement soutenir que ces dispositions législatives et réglementaires ne sont pas compatibles avec les stipulations de l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne relatives au droit d'établissement. 
 12. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les pharmacies situées sur le territoire de la commune de Castelnaudary ne permettraient pas de satisfaire les besoins en médicaments des 1 359 habitants de la commune de Villeneuve-la-Comptal, laquelle est limitrophe de celle de Castelnaudary et appartient à l'unité urbaine de Castelnaudary délimitée par l'Institut national de la statistique et des études économiques. Dès lors, la circonstance que la commune de Villeneuve-la-Comptal n'accueille aucune officine de pharmacie n'est pas à elle seule de nature à la faire regarder comme un territoire au sein duquel l'accès au médicament pour la population n'est pas assuré de manière satisfaisante, au sens de l'article L. 5125-6 du code de la santé publique. Par suite, la société requérante ne peut utilement soutenir qu'en l'absence du décret d'application prévu par ces dispositions, la législation française n'est pas compatible avec les stipulations de l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 
 13. En quatrième lieu, le projet de la SELARL Phamarcie Lafayette de l'Autan  consiste à déplacer l'officine qu'elle exploite dans un quartier situé en centre-ville, vers le quartier, dont la définition par le directeur général de l'ARS Occitanie, rappelée au point 6, n'est pas contestée, situé au sud du territoire communal, de l'autre côté du canal du Midi. S'il est constant que la desserte en médicaments de la population du quartier d'origine continuera à être assurée par les deux pharmacies, situées rue Gambetta et rue de l'Horloge, à des distances respectives de 200 et 400 mètres du local existant, il ressort des pièces du dossier que le lieu d'implantation choisi par la SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan, situé rue de la Pomelle, fait partie d'une zone d'activités économiques et industrielles, ne comptant qu'une faible population résidente, dont les besoins en médicaments peuvent être satisfaits par les cinq pharmacies existantes situées au centre-ville, le secteur résidentiel plus densément peuplé le plus proche étant situé plus à l'ouest, de l'autre côté de terres agricoles, à une distance d'environ deux kilomètres. Contrairement à ce que soutient la société requérante, en se référant à cette " zone ", le directeur général de l'ARS Occitanie a entendu prendre en compte les caractéristiques du lieu d'implantation qu'elle avait choisi, en faisant ainsi une exacte application des dispositions précitées des articles L. 5125-3 et L. 5125-3-1 du code de la santé publique, de sorte que les erreurs de droit qu'elle invoque doivent être écartées. Il ressort également des pièces du dossier que les projets de construction de logements dans le cadre de l'urbanisation du " site En Matto " à vocation résidentielle et économique, évoquée par la société requérante, n'étaient pas certains à la date des arrêtés en litige et ne pouvaient donc être légalement pris en compte pour apprécier le caractère optimal de la desserte en médicaments dans le quartier de destination. Ainsi, quand bien même le transfert projeté apporterait une amélioration relative de la desserte par rapport à la situation d'origine pour les habitants du quartier de destination tel que défini au point 6 et pour ceux de la commune voisine de Villeneuve-la-Comptal, le directeur général de l'ARS de l'Occitanie qui, contrairement à ce qui est soutenu, n'a pas entendu imposer à la requérante un autre lieu d'implantation plus à l'ouest, n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que, compte tenu du lieu d'implantation choisi par la SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan au sein du quartier de destination, le transfert de son officine n'était pas de nature à satisfaire de manière optimale les besoins en desserte de médicaments de la population résidente de ce quartier et refuser, pour ce motif, l'autorisation de transfert sollicitée. 
 14. S'il ressort des avis émis les 5 mars et 2021 par le conseil régional d'Occitanie de l'ordre des pharmaciens que la commune de Castelnaudary compte cinq officines de pharmacie et non six, comme l'a relevé le directeur général de l'ARS Occitanie dans l'énoncé des motifs des arrêtés en litige, pour une population de 11 951 habitants, soit une pharmacie pour 2 390 habitants, cette circonstance est toutefois sans incidence sur le bien-fondé du motif, rappelé ci-dessus, qui a été opposé à la SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan pour refuser de l'autoriser à transférer son officine dans un autre local situé rue de la Pomelle. 
 15. Pour les raisons exposées au point 13, la SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan n'est pas fondée à soutenir que les décisions de refus qui lui ont été opposées, alors même qu'elles auraient pour effet de l'empêcher de remédier aux difficultés financières qu'elle rencontre en exploitant son officine dans le local actuel situé en centre-ville, portent une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre, au droit de propriété et à la libre disposition de ses biens. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que la SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan n'est pas fondée à demander l'annulation des arrêtés du directeur général de l'ARS Occitanie des 8 mars et 29 juillet 2021. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 17. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction de délivrance l'autorisation de transfert sollicitée par la société requérante ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'ARS Occitanie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par la SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes n° 2102290 et n° 2104975 de la SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan sont rejetées. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SELARL Pharmacie Lafayette de l'Autan et à l'ARS Occitanie. 
 Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Charvin, président, 
 M. Verguet, premier conseiller, 
 Mme Couégnat, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2023. 
 Le rapporteur, 
 H. Verguet 
 Le président, 
 J. Charvin        
 La greffière, 
 L. Salsmann 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier le 13 juin 2023 
 La greffière, 
 L. Salsmann 
 N°s 2102290, 2104975 
 Ls