TA59 · 2ème Chambre — 2 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 7 avril 2021, le 8 décembre 2022 et le 10 juillet 2023, la Société d'Exploitation des Ports du Détroit (SEPD) demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet opposée par le préfet du Pas-de-Calais à sa demande du 2 décembre 2020 tendant à la prise en charge par l'État du coût des dépenses de fonctionnement qu'elle a exposées et continue à exposer pour mettre en œuvre les dispositions de l'accord du Touquet ;  
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 39 109 775,95 euros en réparation globale de son préjudice subi jusqu'à la fin de l'exercice 2020 outre intérêts de droit commun à compter du 2 décembre 2020, date de sa demande indemnitaire préalable, et capitalisation de ces intérêts ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - elle supporte les coûts de fonctionnement des contrôles systématiques des poids lourds au moyen d'un détecteur de battements cardiaques (HBD) et/ou d'un système de détection d'objet à ondes millimétriques passives (PMMW) afin de détecter la présence de passagers clandestins, décidés par la signature du traité du Touquet le 4 février 2003, ainsi que ceux du renforcement des opérations de contrôles aléatoires d'accès et de sûreté des poids lourds, alors même que ces contrôles relèvent de la compétence de l'Etat, qui devrait en supporter le coût de fonctionnement ; 
 - ces frais exposés sont de nature à engager la responsabilité de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques ; 
 - ils sont de nature à engager la responsabilité de l'Etat du fait de sa collaboration au service public ; 
 - à titre subsidiaire, ils sont de nature à engager la responsabilité de l'Etat pour enrichissement sans cause. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 juillet 2022, le 1er juin 2023 et le 7 juin 2023, le préfet du Pas-de-Calais conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que la responsabilité de l'Etat n'est pas engagée et que les demandes indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées. 
 La clôture d'instruction a été fixée au 4 août 2023 à 12 h 00 par une ordonnance du 10 juillet 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le traité entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la Mer du Nord des deux pays, signé au Touquet le 4 février 2003, dit " accords du Touquet " ; 
 - l'arrangement administratif relatif à la mise à disposition par le Gouvernement britannique de matériels de détection humaine dans les ports de la Manche et de la Mer du Nord, signé à Londres le 24 novembre 2003 ; 
 - le code des transports ; 
 - la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; 
 - l'arrêté du 4 juin 2008 relatif aux conditions d'accès et de circulation en zone d'accès restreint des ports et des installations portuaires et à la délivrance des titres de circulation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Monteil,  
 - les conclusions de M. Even, rapporteur public, 
 - les observations de Me Channel, représentant la SEPD ; 
 - et les observations de M. C B, chef du bureau de l'appui juridique et de la coordination interministérielle de la préfecture du Pas-de-Calais, mandaté pour représenter le préfet du Pas-de-Calais. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. A la suite de la conclusion des accords du Touquet le 4 février 2003, le gouvernement de la République Française et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord ont conclu à Londres le 24 novembre 2003 un arrangement administratif relatif à la mise à disposition par le Gouvernement britannique de matériels de détection humaine dans les ports de la Manche et de la Mer du Nord afin de permettre un contrôle systématique des véhicules de transport de marchandises dans les installations portuaires. Par un contrat en date du 19 février 2015, la région Nord-Pas-de-Calais, à laquelle a succédé la région Hauts-de-France le 1er janvier 2016, a confié à la société anonyme (SA) Société d'Exploitation des Ports du Détroit (SEPD), dans le cadre d'une concession cinquantenaire, la gestion, l'exploitation, l'entretien, la maintenance et le développement des ports de Calais et de Boulogne-sur-Mer. Par un courrier du 2 décembre 2020, le président directeur général de la SEPD a adressé une réclamation indemnitaire au préfet du Pas-de-Calais au titre des dépenses de fonctionnement indûment supportées, selon lui, par la SEPD, depuis l'entrée en vigueur de la concession. Cette réclamation a été implicitement rejetée. Par la requête dont le tribunal est saisi, la SEPD demande la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 39 109 775, 95 euros au titre des dépenses de fonctionnement qu'elle a exposées pour mettre en œuvre les accords du Touquet, depuis 2015 et  jusqu'à la fin de l'exercice 2020. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 1er des accords du Touquet du 4 février 2003 : " 1. Les parties contractantes prennent, dans le cadre du présent traité, les mesures nécessaires visant à faciliter l'exercice des contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord situés sur le territoire de l'autre partie. () ". Par ailleurs, aux termes de l'article 1er de l'arrangement administratif du 24 novembre 2003 : " Le présent arrangement a pour objet de définir les modalités de prêt par la partie britannique à la partie française, de matériels de détection de présence humaine permettant de contrôler les véhicules de transport de marchandise, sous réserve de la conclusion pour chaque port des conventions type visées à l'article 4. Ces matériels sont destinés à être utilisés par les organismes responsables de la gestion des ports visés au dernier alinéa du présent article pour améliorer les contrôles qu'ils effectuent avant l'embarquement à bord des transbordeurs à destination du Royaume Uni et des îles anglo-normandes. " et aux termes de l'article 4 du même arrangement administratif : " La Partie française s'engage à prendre en charge : () / - les dépenses de fonctionnement nécessaires à la mise en œuvre des matériels. Des conventions type passées par le gouvernement français avec les autorités portuaires et le cas échéant, le ou les exploitants portuaires, fixeront les modalités relatives à l'exploitation et à la prise en charge des dépenses afférentes ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 5332-4 du code des transports alors en vigueur : " Sauf lorsque des dispositions particulières justifient la mise en œuvre par les services de l'Etat des mesures visant à assurer la sûreté du transport maritime et des opérations portuaires, ces mesures sont mises en œuvre, sous l'autorité de l'Etat par les exploitants d'installation portuaires, les compagnies de transport maritime, les prestataires des services portuaires, les organismes habilités au titre de l'article L. 5332-7, les employeurs des agents mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 5332-6, les entreprises qui leur sont liées par contrat et les autres personnes autorisées à occuper ou utiliser les zones d'accès restreint, chacun agissant dans son domaine d'activité. " et aux termes de l'article R. 5332-15 de ce même code des transports : " L'exploitant de l'installation portuaire, ou l'autorité portuaire lorsque le navire se situe hors de celle-ci, prennent les mesures de sûreté visant à : / 1° Interdire l'accès à l'installation portuaire et au navire aux personnes non autorisées ; () ". 
 4. Enfin, aux termes de l'article 9.2 : " missions confiées au concessionnaire " du  contrat de concession des ports de Boulogne-sur-Mer et Calais en date du 19 février 2015 :  "  9.2.1. : Les missions confiées au concessionnaire, à compter de la date de début d'exploitation comprennent notamment : ()/ (o) la mise en œuvre des mesures nécessaires pour garantir la sûreté et la sécurité des installations dont il a la responsabilité en application des règles internationales, européennes et nationales en vigueur et sous le contrôle des services de l'Etat, à l'exclusion des obligations visées à l'article 10. () " et aux termes de l'article 10 de ce même contrat de concession : " Conformément notamment au Code des transports, au Code des ports maritimes et aux règles européennes et internationales de sûreté maritime, l'État conserve sur les Ports la charge des fonctions et la responsabilité, notamment, des missions suivantes : () - les contrôles douaniers, contrôle des marchandises et des véhicules ; / - la police des frontières, le contrôle des personnes et les contrôles des migrations, conformément aux accords entre l'État français et l'État britannique (traités du Touquet et d'Évian) ; () " 
 5. S'agissant des responsabilités incombant à l'exploitant d'une installation portuaire en matière de sûreté, les dispositions réglementaires figurant à la section 2 du chapitre II du livre III de la cinquième partie du code des transports, dans leur rédaction applicable au litige, précisent que si l'évaluation de la sûreté de l'installation portuaire est définie par le représentant de l'Etat, l'exploitant de l'installation portuaire est quant à lui responsable de l'établissement du plan de sûreté de l'installation portuaire en application de son article R. 5332-29, de la mise en œuvre de ce plan en vertu de l'article R. 5332-30 dudit code et de la mise en œuvre des mesures de sûreté nécessaires.  
 6. Il résulte de l'instruction que les seules charges spécifiques de sûreté des installations portuaires résultant des engagements internationaux de la France qui pèsent sur la SEPD, exploitante du port de Calais, résultent du contrôle systématique de la charge des poids lourds au moyen d'un détecteur de battements cardiaques (HBD) et/ou d'un système de détection d'objet à ondes millimétriques passives (PMMW) afin de détecter la présence de passagers clandestins, étant entendu que les contrôles d'accès et de sûreté ainsi que les contrôles de levée de doute, également assurés par la SEPD, entrent dans le cadre général des dispositions obligatoires du code international relatif à la sûreté des navires et des installations portuaires (ISPS) transposées en droit français par le code des transports et précisées par l'arrêté interministériel du 4 juin 2008 relatif aux conditions d'accès et de circulation en zone d'accès restreint des ports et des installations portuaires et à la délivrance des titres de circulation. Ce contrôle systématique, s'il induit une organisation spécifique au port de Calais, se rattache par nature aux missions de sûreté et de sécurité du port et des navires qui doivent être assurées par l'exploitant de l'installation portuaire conformément aux dispositions de l'article R. 5332-15 du code des transports précité, et rappelées à l'article 9.2 précité de la convention de concession du port de Calais. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la mission de contrôle systématique des charges des poids lourds par matériel de détection relèverait des missions régaliennes de l'Etat et non de ses obligations propres en tant qu'exploitante du port de Calais, qui lui ouvrirait droit à compensation des coûts de fonctionnement associés. Par suite, elle n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de l'Etat sur le terrain de l'enrichissement sans cause, pas plus d'ailleurs qu'en tant que collaboratrice occasionnelle du service public. 
 7. En second lieu, aux termes de l'article 51 du contrat de concession des ports de Boulogne-sur-Mer et Calais en date du 19 février 2015 : " Le concessionnaire assume l'ensemble des missions qui lui sont confiées par le contrats, à ses risques et périls. En contrepartie, il est autorisé à percevoir, pour son compte, auprès des usagers, l'ensemble des produits tirés de l'exploitation des ports y compris les droits de port ". 
 8.   En principe, le contrat de concession règle, d'une façon définitive, jusqu'à son expiration, les obligations respectives du concessionnaire et du concédant. Le concessionnaire est tenu d'exécuter le service prévu dans les conditions précisées au contrat et se trouve rémunéré selon les modalités définies audit contrat. Une indemnité d'imprévision suppose un déficit d'exploitation qui soit la conséquence directe d'un évènement imprévisible, indépendant de l'action du cocontractant de l'administration, et ayant entraîné un bouleversement de l'économie du contrat. Le concessionnaire est alors en droit de réclamer au concédant une indemnité représentant la part de la charge extracontractuelle que l'interprétation raisonnable du contrat permet de lui faire supporter. Cette indemnité est calculée en tenant compte, le cas échéant, des autres facteurs qui ont contribué au bouleversement de l'économie du contrat, l'indemnité d'imprévision ne pouvant venir qu'en compensation de la part de déficit liée aux circonstances imprévisibles. 
 9. Les charges de fonctionnement dont la société requérante sollicite l'indemnisation résultent d'engagements conventionnels de la France décidés le 24 novembre 2003 et mis en œuvre immédiatement. Or la SEPD, dont l'actionnaire majoritaire est d'ailleurs la chambre de commerce et d'industrie précédemment exploitante du port de Calais, ne pouvait ignorer, au moment de la conclusion du contrat de concession le 19 février 2015, soit plus de onze ans après la conclusion desdits engagements conventionnels, qu'il existait des charges de fonctionnement spécifiques pesant sur l'exploitation de cette installation portuaire. Les charges de fonctionnement de sûreté litigieuses, nécessairement prévues dans le modèle économique du contrat de concession qui prend en compte les spécificités du port de Calais, ne sont pas constitutives d'une charge extracontractuelle imprévisible de nature à bouleverser l'économie du contrat. Par conséquent, la SEPD n'est pas fondée à demander l'indemnisation de ces charges sur le terrain d'un préjudice anormal et spécial dont elle s'estime victime.  Enfin, et en tout état de cause, il ne résulte pas de l'instruction, et n'est d'ailleurs pas allégué par la société requérante, que ces charges de fonctionnement se seraient aggravées au cours de l'exécution du contrat ou qu'elles seraient la cause déterminante d'un déficit d'exploitation alors, au demeurant, que le contrat de concession en cause n'a pas été conclu par la société requérante avec l'Etat mais avec la région Nord-Pas-de-Calais, devenue région Hauts-de-France. 
 10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par la société requérante doivent être rejetées. Il en va de même par voie de conséquence, des conclusions à fin d'annulation et des conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la Société d'Exploitation des Ports du Détroit est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Société d'Exploitation des Ports du Détroit et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera transmise, pour information, au préfet du Pas-de-Calais. 
 Délibéré après l'audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Fabre, président, 
 Mme Monteil, première conseillère, 
 M. Lemée, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 A.-L. MONTEIL 
 Le président, 
 Signé 
 X. FABRE 
 La greffière, 
       Signé 
 M. A 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,