TA78 · 9ème chambre — 5 juin 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I. Sous le n° 2103565, par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 avril 2021 et 2 février 2022, M. A B, représenté par la SELARL Horus avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision n° DP 091 461 20 1 0037 du 10 décembre 2020 par laquelle le maire d'Ollainville s'est opposé à sa déclaration préalable, ainsi que la décision implicite, acquise à la date du 8 avril 2021, par laquelle le recours gracieux qu'il a formé contre cette décision a été rejeté ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Ollainville la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence ; 
 - elle est insuffisamment motivée ;  
 - la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'elle retire la décision tacite de non-opposition acquise à la date du 28 août 2020 et n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire ; il a été privé d'une garantie ;  
 - le maire a commis des erreurs de droit au regard des dispositions des articles L. 424-5 et L. 421-6 du code de l'urbanisme, dès lors que la décision tacite de non-opposition du 28 août 2020 n'était pas illégale, et qu'elle n'est pas fondée sur la méconnaissance des règles applicables au projet ;  
 - il a commis une erreur d'appréciation, dès lors que le dossier de déclaration préalable était complet et que la demande de pièces complémentaires était irrégulière. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juin 2021, la commune d'Ollainville conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 5 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 septembre 2022 à 12 heures. 
 En application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, l'instruction a été rouverte pour les éléments demandés en vue de compléter l'instruction. 
 II. Sous le n° 2105575, par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 juillet 2021 et 2 février 2022, M. A B, représenté par la SELARL Horus avocats, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la commune d'Ollainville à lui verser la somme de 60 000 euros, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de la décision du 10 décembre 2020 par laquelle le maire d'Ollainville s'est opposé à sa déclaration préalable ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Ollainville la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la responsabilité de la commune d'Ollainville est engagée en raison de la faute de service que constitue l'illégalité de la décision du 10 décembre 2020 ; 
 - elle est également engagée en raison de la faute consistant à avoir manqué à ses obligations en matière de salubrité publique en l'empêchant de pratiquer des ouvertures ; les articles L. 1331-22 et L. 1331-23 du code de la santé publique font obstacle à la mise à disposition de certains locaux ; l'isolation du rez-de-chaussée de sa maison la rendait habitable ; 
 - il a subi un préjudice résultant de l'impossibilité de réaliser des travaux qui avaient pour objet d'améliorer le confort et la sécurité de son habitation, et qui étaient nécessaires à sa conservation ; 
 - il a subi un préjudice financier résultant des loyers qu'il comptait percevoir, pour un montant mensuel de 1 150 euros ; 
 - il a subi un trouble de jouissance et des troubles dans les conditions d'existence, ainsi qu'un préjudice moral, résultant de l'ensemble des démarches effectuées pour déposer la déclaration préalable en litige et contester la décision du 10 décembre 2020. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 septembre 2021, la commune d'Ollainville conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 6 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 septembre 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Benoit, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Fraisseix, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Borderieux, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les requêtes nos 2103565 et 2105575 de M. A B ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 2. Par une lettre du 10 décembre 2020, le maire d'Ollainville a informé M. B que sa déclaration préalable avait été tacitement rejetée par une décision acquise le 14 novembre 2020. Le recours gracieux formé par M. B a été implicitement rejeté le 8 avril 2021. Par la requête n° 2103565, M. B doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler les décisions des 14 novembre 2020 et 8 avril 2021. Par la requête n° 2105575, M. B demande au tribunal de condamner la commune d'Ollainville à lui verser la somme de 60 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la compétence : 
 3. Aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / () ". En vertu des dispositions des articles R. 423-19 et R. 423-23 du même code, le délai d'instruction de droit commun des déclarations préalables est d'un mois, et court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. Aux termes de l'article R. 423-22 de ce code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au () déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de l'article      R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 de ce code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet () d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". 
 4. D'une part, par une lettre du 10 décembre 2020, M. C s'est borné à informer M. B qu'une décision tacite d'opposition à sa déclaration préalable était intervenue le 14 novembre 2020 à défaut, pour l'intéressé, d'avoir complété son dossier dans le délai de 3 mois qui a suivi la notification du courrier de demande de pièces complémentaires du 10 août 2020. Si le requérant entend soutenir que l'auteur de cette lettre est incompétent, un tel moyen est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. D'autre part, la décision implicite du 14 novembre 2020 doit, quant à elle, nécessairement être réputée prise par l'autorité compétente à cette fin. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de cet acte doit être écarté. 
 En ce qui concerne la motivation : 
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision () s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée () ". 
 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. () ". 
 7. Si le requérant entend soutenir que la décision implicite d'opposition en litige du 14 novembre 2020, qui a été prise sur le fondement des dispositions citées au point 3 de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme, n'est pas motivée, une telle décision implicite ne peut par sa nature même être motivée. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B aurait demandé à ce que ses motifs lui en soient communiqués. Au demeurant, ainsi qu'il est dit au point 4, la lettre du 10 décembre 2020 expose de manière suffisante les motifs de cette décision. Par suite, le moyen tiré d'un vice de forme doit, en toute hypothèse, être écarté. 
 En ce qui concerne le caractère complet du dossier : 
 8. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : Les () déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret () ". Aux termes de l'article R. 431-35 du même code : " La déclaration préalable précise : () / c) La nature des travaux ou du changement de destination ; / () e) Les éléments, fixés par arrêtés, nécessaires au calcul des impositions () ". Aux termes de l'article R. 431-36 du même code : " Le dossier joint à la déclaration comprend : () / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; () / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 (). / Ces pièces sont fournies sous l'entière responsabilité des demandeurs. () / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Aux termes de l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : () / b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du    terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur () ". 
 9. La déclaration préalable présentée par M. B précise que le projet consiste en l'ouverture d'une fenêtre et d'une porte-fenêtre sur une construction existante, et en l'implantation d'une nouvelle clôture. La lettre par laquelle il lui a été demandé de compléter son dossier indique notamment ceci : " Formulaire : Veuillez compléter ou préciser la page 2/8 cadre 4 : préciser la hauteur [de] la clôture par rapport au terrain naturel et indiquer les matériaux / couleur de la clôture projetée et mettre en adéquation avec la pièce DP3/DP5. Veuillez dater/signer la page 8/8 du formulaire de demande ". Or, il ressort des pièces du dossier que cette page de la demande n'était effectivement ni datée ni signée par le pétitionnaire. En outre, si la déclaration indique " clôture schéma et photos jointes ", le dossier ne comprend aucun schéma présentant les caractéristiques de cette clôture, ni aucun plan de coupe précisant l'implantation de la clôture projetée par rapport au profil du terrain. La clôture projetée est figurée par un simple trait sur le plan dénommé " plan de masse ". Si le dossier comporte des photographies, celles-ci ne permettent pas, en tout état de cause, d'en apprécier les dimensions exactes et notamment la hauteur par rapport au profil du terrain. Dans ces conditions, le dossier de déclaration préalable présenté par le requérant ne pouvait pas être qualifié de complet. Le moyen tiré d'une erreur d'appréciation sur ce point doit être écarté. 
 En ce qui concerne la procédure : 
 10. D'une part, aux termes de l'article R. 423-41 du code de l'urbanisme : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49 ". Il résulte de ces dispositions, combinées avec celles citées aux points 3 et 8, qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable. Le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. Il en est de même si le dossier n'était pas incomplet ou devait être réputé complet, faute de demande de pièces complémentaires adressée au pétitionnaire dans le délai d'un mois suivant l'enregistrement de sa déclaration.  
 11. D'autre part, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable () tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". 
 12. Enfin, aux termes de l'article R. 423-47 du code de l'urbanisme : " Lorsque les courriers sont adressés au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, l'intéressé est réputé en avoir reçu notification à la date de la première présentation du courrier ". Aux termes de l'article R. 423-48 du même code : " Lorsque la demande précise que le demandeur accepte de recevoir à une adresse électronique les réponses de l'autorité compétente, les notifications peuvent lui être adressées par échange électronique ". 
 13. La déclaration préalable de M. B a été déposée à la mairie d'Ollainville le 28 juillet 2020. Le récépissé qui lui en a été délivré précise que le délai d'instruction applicable est d'un mois, mais que, dans le mois suivant ce dépôt, l'autorité compétente peut l'avertir qu'un autre délai d'instruction est applicable, ou lui indiquer que le dossier est incomplet. Il est précisé que : " Si vous recevez une telle lettre avant la fin du mois qui suit le dépôt de votre déclaration, celle-ci remplacera le présent récépissé ". Le maire d'Ollainville a adressé le 12 août 2020 au requérant, à l'adresse figurant dans la déclaration préalable, une lettre recommandée avec demande d'avis de réception lui indiquant que son dossier était incomplet, et sollicitant notamment les pièces et informations mentionnées au point 9. A cet égard, contrairement à ce que soutient le requérant, qui avait précisé accepter de recevoir les réponses et notifications par voie électronique, les dispositions de l'article R. 423-48 citées au point précédent n'imposaient pas au maire de procéder à cette demande par échange électronique. Cette lettre avertissait notamment le pétitionnaire de ce qu'il disposait d'un délai de 3 mois pour faire parvenir à la mairie l'intégralité des pièces et informations manquantes, en ajoutant que : " Dans le cas contraire, vous serez réputé avoir renoncé à votre projet et votre demande sera rejetée de plein droit ". Le pli a été présenté le 14 août 2020, ce dont M. B a été avisé, ainsi que cela résulte de deux mentions apposées par les services postaux sur l'enveloppe afférente. Cette lettre a été retournée à l'expéditeur le 3 septembre 2020 avec la mention " Pli avisé et non réclamé ", ce qui n'est pas sérieusement contesté. Or, ainsi qu'il est dit au point 9, le dossier de déclaration préalable était incomplet, et il n'est pas contesté que le requérant n'a pas complété son dossier. Dans ces conditions, aucune décision tacite de non-opposition n'a pu intervenir le 28 août 2020. Dès lors, la décision tacite d'opposition du 14 novembre 2020 ne peut être regardée comme retirant une décision implicite d'acceptation, et comme étant soumise au respect d'une procédure contradictoire préalable. Le moyen tiré d'un vice de procédure doit être écarté. 
 En ce qui concerne le bien-fondé : 
 14. Aux termes de l'article L. 421-7 du code de l'urbanisme : " Lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies ". Aux termes de l'article L. 421-6 du même code : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique () ". 
 15. En premier lieu, ainsi qu'il est dit au point 13, la décision tacite d'opposition intervenue le 14 novembre 2020 ne retire aucune décision tacite de non-opposition, de sorte que M. B ne peut utilement se prévaloir, au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, de la légalité d'une telle décision de non-opposition. Ainsi, le moyen tiré d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, citées au point 11, doit être écarté comme étant inopérant. 
 16. En deuxième lieu, il résulte de tout ce qui précède, et il résulte des termes mêmes des dispositions de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme citées au point 3, que la décision attaquée de non-opposition à déclaration préalable est intervenue au seul motif que le déclarant n'a pas complété son dossier. Cette décision n'étant pas fondée sur l'absence de respect par le projet des règles énoncées par les dispositions précitées de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme, le moyen tiré d'une erreur de droit au regard de ces dernières dispositions doit, par suite, être écarté comme  inopérant. 
 17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 
 18. Il résulte de ce qui est dit au point 17 que l'édiction de la décision tacite d'opposition du 14 novembre 2020 ne caractérise aucune faute de nature à engager la responsabilité de la commune d'Ollainville. M. B n'apporte par ailleurs aucun élément de nature à établir que le maire d'Ollainville aurait commis une faute en manquant à ses obligations en matière de salubrité publique. Il ne produit en tout état de cause aux débats aucun élément de nature à établir le caractère certain des préjudices qu'il invoque. Par suite, les conclusions à fin d'indemnisation présentées par M. B doivent être rejetées. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation et à fin d'indemnisation présentées par M. B doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions relatives aux frais d'instance : 
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Ollainville, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que demande M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes nos 2103565 et 2105575 de M. B sont rejetées. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune d'Ollainville. 
 Délibéré après l'audience du 16 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Boukheloua, présidente, 
 Mme Benoit, première conseillère, 
 M. Maljevic, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. Benoit 
 La présidente, 
 signé 
 N. Boukheloua        
 La greffière, 
 signé 
 B. Bartyzel 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Nos 2103565 et 2105575