TA30 · 2ème chambre — 30 novembre 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I - Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 août 2021 et 18 avril 2023 sous le n° 2102565, Mme B A, représentée par Me Walgenwitz de la SELARL Jean-Pierre et Walgenwitz avocats et associés, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 4 juin 2021 par lequel le maire de Mazan lui a ordonné le reversement d'une somme de 44 566,52 euros, et de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme ; 
 2°) à titre subsidiaire, de réduire la somme due en tenant compte de la prescription acquise pour la période de mai 2018 au 21 janvier 2020 ; 
 3°) à titre infiniment subsidiaire, de réduire la somme due en prenant en compte les 69 jours de congés annuels et les 28 jours de réduction du temps de travail (RTT) cumulés sur 2017 et 2018, et les sommes réclamées de manière infondée à savoir la somme de 325, 42 euros ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Mazan une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté litigieux fait grief dès lors qu'il ne mentionnait nullement qu'à défaut de paiement des sommes répétées, un ordre de reversement serait établi ; il indiquait les voies et délais de recours ; 
 - l'arrêté est irrégulier faute de mentionner les bases de liquidation en méconnaissance de l'article 24 alinéa 2 du décret du 7 novembre 2012 ; la commune ne démontre nullement avoir annexé le tableau du détail des bases de liquidation à l'arrêté litigieux ; 
 - il est insuffisamment motivé en méconnaissance du 4° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - il n'est pas justifié de la signature du bordereau de recettes en méconnaissance de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;  
 - la créance n'est pas fondée dès lors que : 
 * cette période d'absence correspond à un cumul de reports de congés annuels exceptionnellement accordé par l'autorité territoriale en application de l'article 5 du décret du 26 novembre 1985, et à un report régulier de RTT cumulés en 2018 et 2019 ; 
 * la créance est prescrite en application de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, pour les rémunérations versées du 9 mai 2018 au 21 janvier 2019 ;  
 Par un mémoire en défense enregistré le 7 octobre 2022, la commune de Mazan, représentée par Me Turrin, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable puisque dirigée contre un acte préparatoire non décisoire qui a pour seul objet d'informer l'agent de ce qu'un titre de perception va être émis à son encontre ;  
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ;  
 - la créance n'est pas prescrite. 
 II - Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 novembre 2021 et 18 avril 2023 sous le n° 2103615, Mme B A, représentée par Me Walgenwitz de la SELARL Jean-Pierre et Walgenwitz avocats et associés, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) à titre principal, d'annuler le titre de recette ordonnant le reversement d'une somme de 44 566,52 euros, et de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme ; 
 2°) à titre subsidiaire, de réduire la somme due en tenant compte de la prescription acquise pour la période de mai 2018 au 21 janvier 2020 ; 
 3°) à titre infiniment subsidiaire, de réduire la somme due en prenant en compte les 69 jours de congés annuels et les 28 jours de RTT cumulés sur 2017 et 2018, et la somme de 325,42 euros réclamée de manière infondée ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Mazan une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le titre exécutoire est irrégulier faute de mentionner les bases de liquidation en méconnaissance de l'article 24 alinéa 2 du décret du 7 novembre 2012 ;  
 - il n'est pas justifié de la signature du bordereau de recettes en méconnaissance de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;  
 - la créance n'est pas fondée dès lors que : 
 * cette période d'absence du service correspond à un cumul de reports de congés annuels exceptionnellement accordé par l'autorité territoriale en application de l'article 5 du décret du 26 novembre 1985, et à un report régulier de RTT cumulés en 2018 et 2019 ; 
 * la créance est prescrite en application de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, pour les rémunérations versées du 9 mai 2018 au 21 janvier 2019 ;  
 Par un mémoire enregistré le 29 novembre 2021, le directeur départemental des finances publiques de Vaucluse conclut à sa mise hors de cause du litige. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 7 octobre 2022, la commune de Mazan, représentée par Me Turrin, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ;  
 - la créance n'est pas prescrite. 
 Vu les autres pièces des dossiers ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
 - le décret n°85-1250 du 26 novembre 1985 ; 
 - le décret n°2002-634 du 29 avril 2002 ; 
 - le décret n°2004-878 du 26 août 2004 ;  
 - le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Galtier,  
 - les conclusions de Mme Vosgien, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Callens, représentant Mme A.  
 Une note en délibéré a été produite par Mme A le 14 novembre 2023. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme A a été recrutée en 1976 par la commune de Mazan et occupait, depuis le 17 juin 2013, les fonctions de directrice générale des services, au grade d'attachée territoriale principale depuis le 1er août 2015. Afin d'organiser son départ à la retraite, à laquelle elle a été admise à compter du 1er avril 2019, elle a sollicité le 10 avril 2018 du maire de Mazan le bénéfice de reports de congés annuels et de jours de réduction du temps de travail (RTT), sur une période continue du 9 mai 2018 au 31 mars 2019, demande qui a été satisfaite par une décision du maire du 18 avril 2018. Suite à un changement de municipalité, le nouveau maire de Mazan a, par un arrêté du 4 juin 2021 que Mme A conteste dans la première requête, signifié à l'agent que cette absence était irrégulière et lui a notifié un trop perçu de 44 566,52 euros pour absence de service fait. En conséquence, le centre des finances publiques de Vaucluse lui a notifié le 18 septembre 2021 un titre de recettes émis le 10 juin 2021 de ce montant, dont elle demande l'annulation dans la seconde requête.  
 Sur la jonction : 
 2. Les requêtes n° 2102565 et 2103615 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu, par suite, de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 4 juin 2021 : 
 3. La lettre par laquelle l'administration se borne à informer un fonctionnaire qu'il doit rembourser une somme indument payée et qu'en l'absence de paiement spontané de sa part, un ordre de reversement ou un titre de perception lui sera notifié, ne constitue pas un acte susceptible de recours. 
 4. Par l'arrêté contesté du 4 juin 2021, le maire de Mazan a informé Mme A du trop-perçu d'un montant de 44 566,52 euros correspondant au versement indu de sa rémunération du fait de son placement en congés annuels et RTT durant 226 jours consécutifs entre le 9 mai 2018 et le 31 mars 2019, sans toutefois préciser les modalités de remboursement à défaut de paiement spontané. Cet arrêté, qui est un acte préparatoire à un titre de perception nécessaire pour recouvrer cette somme, en l'absence de toute retenue sur traitement ou de compensation de créances opérable sur cet agent admis à la retraite à la date de l'édiction de l'acte contesté, n'est pas susceptible de recours contentieux. Par suite, la commune de Mazan est fondée à opposer une fin de non-recevoir pour ce motif et les conclusions doivent être rejetées comme irrecevables. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation du titre de recettes du 10 juin 2021 : 
 En ce qui concerne l'office du juge : 
 5. Lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre. Statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. 
 En ce qui concerne le bien-fondé du titre : 
 6. Il appartient au juge, saisi d'une demande dirigée contre un titre exécutoire, de vérifier qu'à la date à laquelle il statue, la créance a un caractère exigible, certain et liquide. 
 S'agissant de l'exception de prescription :  
 7. Aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans sa version applicable : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. Toutefois, la répétition des sommes versées n'est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l'absence d'information de l'administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale () ". 
 8. Il résulte de ces dispositions qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. Sauf dispositions spéciales, les règles fixées par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont applicables à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs agents à titre de rémunération, y compris les avances et, faute d'avoir été précomptées sur la rémunération, les contributions ou cotisations sociales. En l'absence de toute autre disposition applicable, les causes d'interruption et de suspension de la prescription biennale instituée par les dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont régies par les principes dont s'inspirent les dispositions du titre XX du livre III du code civil. Il en résulte que tant la lettre par laquelle l'administration informe un agent public de son intention de répéter une somme versée indûment qu'un ordre de reversement ou un titre exécutoire interrompent la prescription à la date de leur notification. La preuve de celle-ci incombe à l'administration. 
 9. D'une part, il résulte de l'instruction que le titre de perception émis le 10 juin 2019 concerne un trop-perçu de rémunération pour la période allant de mai 2018 à mars 2019. Contrairement à ce que fait valoir la commune en défense, les versements litigieux ne constituent pas une simple erreur de liquidation mais découlent d'une décision expresse du maire de Mazan datée du 18 avril 2018 d'accorder à l'intéressée un report de 226 jours de congés annuels et RTT durant cette période, avant sa mise à la retraite effective le 1er avril 2019. Pareillement, les paiements des salaires litigieux durant ces 226 jours ne résultent pas davantage d'absence d'information par l'agent de modification de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, ou de la transmission d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale. Dans ces conditions, l'action en recouvrement de ces sommes était soumise à la prescription biennale en application de l'alinéa 1er de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 précité. 
 10. D'autre part, il résulte de l'instruction que pour les créances en litige, le délai de prescription biennale a commencé à courir, respectivement, à compter du 1er jour du mois suivant leur mise en paiement. Dès lors, Mme A est fondée à soutenir qu'à la date de notification, le 22 janvier 2021, de la lettre par laquelle le nouveau maire de Mazan l'a informée de son intention de répéter la somme versée indûment, les sommes réclamées au titre des mois allant de mai à décembre 2018 étaient prescrites. En revanche, en application des dispositions précitées de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, la circonstance que ce report de congés ait été accordé par une décision créatrice de droit ne fait pas obstacle à ce que les paiements effectués en application de cette décision soient répétés dans un délai de deux ans. Par suite, Mme A est seulement fondée à demander d'être déchargée de l'obligation de payer les sommes dues au titre de la période prescrite, du 9 mai au 31 décembre 2018, dont le montant total s'élève à un montant de 31 845,92 euros. 
 S'agissant de la créance restante :  
 11. Pour contester le bien-fondé de la créance restante, s'agissant des traitements et indemnités perçus au titre des mois de janvier à mars 2019, Mme A se prévaut d'un report régulier de congés annuels sur autorisation exceptionnelle donnée par l'autorité territoriale, ainsi que d'un report de RTT en année N+1, accordés par la décision du 18 avril 2018 du maire de Mazan. 
 12. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, dans sa version applicable au présent litige : " Tout fonctionnaire territorial en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de jours effectivement ouvrés () ". Aux termes de l'article 4 de ce décret : " L'absence du service ne peut excéder trente et un jours consécutifs () ", et de l'article 5 : " Sous réserve des dispositions de l'article précédent, le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par l'autorité territoriale. / Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ". 
 13. Pour justifier de droits à report qu'elle quantifie à 197 jours de congés annuels non pris pour les années 2012 à 2019, la requérante se prévaut d'une décision du 18 avril 2018 lui accordant lesdits reports. Toutefois, cette production, qui valide par la signature du maire une demande de congés d'un total de 226 jours, pour une période allant du 9 mai 2018 au 31 mars 2019, sans ventiler cette demande au regard des congés annuels ainsi consommés, ainsi que les années de service accompli correspondantes à leur acquisition, ne saurait constituer une demande exceptionnelle de report au titre des dispositions précitées de l'article 5 du décret du 26 novembre 1985, lesquelles ne permettent, en tout état de cause, le report de congés que sur l'année suivante. Dans ces conditions, et en dépit des attestations qu'elle produit, lesquelles ont été établies pour les besoins de la cause, Mme A ne justifie pas avoir bénéficié d'une autorisation exceptionnelle de reporter des congés annuels non consommés au titre de l'année 2018, de nature à couvrir son absence du 1er janvier au 31 mars 2019. 
 14. En second lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 26 août 2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale : " Il est institué dans la fonction publique territoriale un compte épargne-temps. Ce compte est ouvert à la demande de l'agent, qui est informé annuellement des droits épargnés et consommés () ". Et aux termes de l'article 3 de ce décret : " Le compte épargne-temps est alimenté par le report de jours de réduction du temps de travail et par le report de congés annuels tels que prévus par le décret du 26 novembre 1985 susvisé, sans que le nombre de jours de congés annuels pris dans l'année puisse être inférieur à vingt ". 
 15. Pour justifier des droits à report qu'elle quantifie à 28 jours de RTT non pris pour les années 2018 à 2019, la requérante, qui ne justifie par aucune pièce la réalité de ces droits à RTT qu'elle allègue au titre de ces années, et au cours desquelles elle n'a au demeurant effectué aucun service effectif à compter du 9 mai 2018, ne soutient ni même n'allègue avoir sollicité l'ouverture d'un compte épargne-temps lui permettant d'utiliser un tel crédit.  
 En ce qui concerne la régularité du titre : 
 16. En premier lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Il résulte de ces dispositions qu'une collectivité publique ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur. La seule référence dans un titre de perception à l'intitulé d'un litige et d'une décision administrative ne peut constituer l'indication des bases de liquidation d'une créance si aucun document explicitant le contenu de ces mentions n'est joint à ce titre ou n'a été porté antérieurement à la connaissance du débiteur.  
 17. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire n° 47400-2021-185 émis le 10 juin 2021 indique que la somme est due au titre d'un " remboursement trop-perçu salaire A - 10/06/2021 - prix unitaire 44 566,52 euros - total général 44 566,52 euros ". Si ces seules mentions figurant sur le titre de perception, qui indiquent le montant global des salaires à reverser sans préciser les éléments de calcul de la créance correspondante, ne permettent pas à l'agent d'en discuter utilement les bases de liquidation, il résulte de l'instruction, et n'est pas contesté, que ce titre a été précédé d'un arrêté du maire de Mazan daté du 4 juin 2021, porté à la connaissance Mme A le 11 juin suivant, avant la notification du titre litigieux le 18 septembre 2021. Or cet arrêté, qui mentionnait que la créance visait à recouvrer une somme de 44 566,52 euros au titre de l'absence de service fait par Mme A, du fait de son placement irrégulier en congés consécutifs durant 226 jours du 9 mai 2018 au 31 mars 2019, permettait à l'intéressée de connaître les bases de liquidation et les modalités de calcul du titre de recette contesté. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que le montant de 44 566,52 euros a été arrêté après des échanges antérieurs entre l'agent et son employeur afin de fixer le montant exact des sommes susceptibles d'être indues au cours de la période du 9 mai 2018 au 31 mars 2019. Par suite, et quand bien même le tableau détaillant le montant des salaires mensuels concernés n'aurait pas été joint à l'arrêté du 4 juin 2021, et au titre de perception du 10 juin 2021, une telle circonstance est sans incidence sur la régularité du titre litigieux en application de l'article 24 du décret du 7 novembre 2021 précité et le moyen doit, dans ces conditions, être écarté.  
 18. En second lieu, il résulte des pièces produites par la commune de Mazan en défense que celle-ci justifie de la production du bordereau de titres de recette signé par l'ordonnateur, conformément aux dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A est seulement fondée à demander l'annulation du titre de recettes contesté en tant qu'il porte sur les sommes versées au titre de la période prescrite de mai à décembre 2018 et à solliciter, par voie de conséquence, la décharge de l'obligation de payer la somme correspondante de 31 845,92 euros. Le surplus des conclusions présentées à titre principal et subsidiaire doit être rejeté. 
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête n°2102565 de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Le titre de recettes émis le 10 juin 2021 à l'encontre de Mme A est annulé en tant qu'il met à sa charge une somme de 31 845,92 euros correspondant aux salaires perçus de mai à décembre 2018. 
 Article 3 : Mme A est déchargée de la somme de 31 845,92 euros. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête n°2103615 est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Mazan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, à la commune de Mazan et directeur départemental des finances publiques de Vaucluse. 
 Délibéré après l'audience du 13 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Boyer, présidente, 
 Mme Galtier, première conseillère,  
 M. Chevillard, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2023.  
 La rapporteure, 
 F. GALTIER 
 La présidente, 
 C. BOYER 
 La greffière, 
 F. DESMOULIÈRES 
 La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 N°2102565 - 2103615