TA35 · 3ème Chambre — 16 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 31 juillet 2021, la société Bretagne Ostéopathie, gestionnaire de l'Institut de formation supérieure en ostéopathie de Rennes (IFSO Rennes), représentée par Me Frédéric Cruchaudet (Selas Fidal), demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 22 juillet 2021 par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a refusé de renouveler son agrément pour la rentrée universitaire de septembre 2021 ; 
 2°) d'enjoindre au ministre des solidarités et de la santé de procéder à un nouvel examen de son dossier, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision contestée a été signée par une autorité dont il n'est pas établi qu'elle disposait d'une délégation de signature ; 
 - la décision défavorable du 22 juillet 2021 est insuffisamment motivée, d'autant que l'avis de la commission consultative nationale d'agrément (CCNA) sur laquelle elle se fonde n'est pas annexée ; 
 - l'examen de son dossier ne pouvait se fonder sur d'autres critères que ceux prévus par l'article 2 du décret du 12 septembre 2014 relatif à l'agrément des établissements en ostéopathie ; 
 - les compétences de Mme Calloc'h, chargée de la direction administrative de l'établissement, et de Mme A, chargée de la direction pédagogique, avec le soutien de M. D, ancien directeur, ne permettent pas de justifier la critique faite sur l'organisation interne de l'IFSO Rennes ; 
 - le motif de la décision contestée tenant à la disponibilité des locaux et à leur sécurité n'est pas fondé ; 
 - les documents joints à son dossier de demande de renouvellement d'agrément montrent que la part de l'IFSO Rennes dans le budget de la société Bretagne Ostéopathie est supérieure à celle de la formation continue ; 
 - l'enseignement en distanciel ne représente que 25 % des cours magistraux dispensés, ce qui ne présente pas de caractère abusif et n'est pas interdit par la maquette de formation ; 
 - les entrées après validation des acquis de l'expérience sont marginales et n'ont concerné qu'un maximum de quatre étudiants à partir de septembre 2018 ; 
 - elle justifie de la qualité de son équipe pédagogique ainsi que des coordinateurs qu'elle emploie ; 
 - l'enseignement dispensé et organisé dans l'établissement est conforme à la maquette de formation du référentiel. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 6 avril 2022, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir qu'il n'y a plus lieu de statuer sur la requête, dès lors que sur le fondement du décret n° 2021-1284 du 1er octobre 2021, un agrément provisoire d'une durée d'un an a été accordé, le 18 octobre 2021, à l'IFSO Rennes et que cette décision a eu pour effet d'abroger la décision du 22 juillet 2021 contestée dans le cadre de la présente instance. 
 Par une ordonnance du 6 juin 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 juillet 2023. 
 Le 10 octobre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que l'agrément accordé pour une durée de quatre ans à compter du 1er septembre 2022 à l'établissement IFSO Rennes, par décret n° 2022-58 du  
 29 avril 2022 publié au Journal officiel de la République française du 5 mai 2022, prive d'objet les conclusions de la requête à fin d'injonction de réexamen. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 2103963 du 17 août 2021 du juge des référés du tribunal administratif de Rennes ; 
 - l'ordonnance n° 2104687 du 5 octobre 2021 du juge des référés du tribunal administratif de Rennes ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le décret n° 2020-1330 du 2 novembre 2020 relatif à la prorogation des agréments des établissements de formation en ostéopathie ; 
 - le décret n° 2014-1043 du 12 septembre 2014 relatif à l'agrément des établissements de formation en ostéopathie ; 
 - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signatures des membres du gouvernement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Thalabard,  
 - les conclusions de M. Blanchard, rapporteur public, 
 - et les observations de Mme A et de Mme Calloc'h, représentant l'institut de formation supérieure en ostéopathie de Rennes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'institut de formation supérieure en ostéopathie (IFSO) de Rennes, exploité par la société Bretagne Ostéopathie, a été agréé, par une décision du 7 juillet 2015 du ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, pour une durée de cinq ans, à compter du 1er septembre 2015 pour dispenser une formation en ostéopathie et l'établissement a été autorisé à accueillir 200 étudiants par année de formation. En octobre 2019, la société Bretagne Ostéopathie a sollicité le renouvellement de cet agrément, avec une diminution de sa capacité d'accueil à 160 étudiants. Par une décision du 22 juillet 2021, le ministre des solidarités et de la santé a refusé de renouveler l'agrément de l'IFSO de Rennes, se conformant à l'avis défavorable émis par la commission consultative nationale d'agrément (CCNA) du 13 juillet 2021. Par la présente requête, la société Bretagne Ostéopathie demande l'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : () / 2° les chefs de service, directeurs adjoints (). ".  
 3. La décision contestée a été signée pour le ministre des solidarités et de la santé, par Mme B C, cheffe de service et adjointe à la directrice générale de l'offre de soins. Contrairement à ce que soutient la société Bretagne Ostéopathie, Mme B C a été nommée dans ces fonctions de cheffe de service, adjointe à la directrice générale de l'offre de soins, à l'administration centrale du ministère des solidarités et de la santé, à compter du 15 janvier 2021, pour une durée de trois ans, par un arrêté du Premier ministre et du ministre des solidarités et de la santé en date du 22 décembre 2020 publié au Journal officiel de la République française du 24 décembre 2020. Elle disposait ainsi, à la date de la décision contestée, en application du 2° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 précité, de la compétence pour signer, au nom du ministre chargé de la santé, les décisions relatives aux affaires du service placé sous son autorité en vertu de l'article D. 1421-2 du code de la santé publique, au nombre desquelles figurent, en vertu du 7° de ces dispositions, les décisions permettant de déterminer les conditions d'exercice et les besoins de formation des professions médicales et paramédicales, ainsi que l'usage des titres relevant du ministère chargé de la santé. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté. 
 4. En deuxième lieu, la décision contestée énonce les considérations de fait et de droit sur lesquelles son auteur a entendu se fonder. Alors même que l'avis défavorable émis le  
 13 juillet 2021 par la commission consultative nationale d'agrément sur la demande de renouvellement d'agrément de l'IFSO Rennes n'est pas joint à cette décision, celle-ci détaille chacun des six motifs, tenant à l'organisation interne de l'établissement, aux locaux et à leur sécurité, au budget, au dossier pédagogique, à l'équipe pédagogique et à la formation pratique clinique, qui ont fondé cet avis et que le ministre a décidé de suivre. Au regard de ces éléments, la société requérante ne saurait sérieusement soutenir qu'elle n'a pas été en mesure de comprendre les éléments de fait et de droit sur lesquels l'administration s'est fondée. Il s'ensuit que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 22 juillet 2021 ne peut qu'être écarté. 
 5. En troisième lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 12 septembre 2014 relatif à l'agrément des établissements de formation en ostéopathie : " Les établissements dispensant la formation conduisant à la délivrance du titre d'ostéopathe, mentionnés à l'article 75 de la loi du 4 mars 2002 susvisée, participent au service public de l'enseignement supérieur au sens de l'article L. 123-1 du code de l'éducation. / A ce titre, les dispositions du même code fixant les modalités d'ouverture des établissements d'enseignement supérieur privés leur sont applicables. ". Selon l'article 2 de ce décret : " L'agrément permettant de délivrer la formation spécifique à l'ostéopathie mentionnée à l'article 75 de la loi du 4 mars 2002 susvisée est accordé aux établissements répondant aux conditions suivantes : / 1° Justifier des déclarations préalables prévues par le code de l'éducation pour l'ouverture d'un établissement d'enseignement supérieur privé ; / 2° Proposer une formation permettant l'acquisition des connaissances et des compétences professionnelles, conformément aux dispositions réglementaires relatives à la formation des ostéopathes ; / 3° Présenter un dossier pédagogique répondant aux conditions fixées à l'article 17 ; / 4° Présenter une organisation interne conforme aux articles 10 à 14 ; / 5° Disposer de locaux et d'une capacité financière suffisante dans les conditions prévues aux articles 22 et 23 ; / 6° Bénéficier d'une équipe pédagogique justifiant d'une qualification et répondant aux conditions précisées aux articles 15, 16, 20 et 21 ; / 7° Justifier d'une organisation de la formation clinique répondant aux conditions prévues à l'article 18 ; / 8° Présenter l'engagement mentionné à l'article 5. ". 
 6. Pour refuser le renouvellement d'agrément sollicité par l'IFSO de Rennes, le ministre des solidarités et de la santé s'est fondé sur les six motifs retenus par la commission consultative nationale d'agrément pour émettre un avis défavorable. 
 7. D'une part, s'agissant de l'organisation interne de l'établissement, l'article 10 du décret du 12 septembre 2014 précise que : " L'établissement est dirigé par un directeur qui justifie du titre d'ostéopathe, est titulaire d'un titre universitaire de niveau I en management ou d'une expérience d'au moins cinq ans en management. ". Si dans le formulaire de demande de renouvellement d'agrément, Mme A est désignée comme étant la directrice de l'IFSO de Rennes, il ressort des autres pièces du dossier, notamment son curriculum vitae, sa fiche de poste et son contrat de travail, qu'elle exerce en tant que directrice pédagogique de l'institut. Alors que selon l'organigramme joint au dossier de demande de renouvellement d'agrément déposé par la société Bretagne Ostéopathie, celle-ci comporte deux branches d'activité distinctes, l'une dédiée à la formation continue et l'autre à l'IFSO de Rennes, Mme Calloc'h, directrice administrative de la société Bretagne Ostéopathie, étant également responsable de la formation continue et Mme A, directrice pédagogique de la société Bretagne Ostéopathie, étant également directrice de l'IFSO, il ne saurait être reproché au ministre d'avoir estimé, au regard de l'ensemble des pièces du dossier, que les conditions d'organisation de l'établissement n'étaient pas " clairement identifiables " et que l'identité de la directrice de l'IFSO n'apparaissait pas clairement. En outre, le ministre était fondé à relever que Mme A ne présentait ni la qualification, ni l'expérience requise pour occuper le poste de directrice de l'institut, le seul curriculum vitae de l'intéressée joint au dossier de demande de renouvellement d'agrément, ne mentionnant pas qu'elle serait titulaire d'un titre universitaire de niveau I en management ou d'une expérience d'au moins cinq ans en management. 
 8. D'autre part, s'agissant des locaux et de leur sécurité, l'article 22 du décret du  
 12 septembre 2014 prévoit notamment que : " Les locaux de l'établissement sont exclusivement dédiés à la formation. Ces locaux sont permanents et conformes à la réglementation applicable en matière de sécurité et d'accessibilité. / () L'établissement de formation est à jour de ses assurances couvrant le risque responsabilité civile pour les activités de formation y compris au sein de la clinique. ". 
 9. Le ministre des solidarités et de la santé est fondé à estimer que l'IFSO de Rennes ne justifie pas être en mesure de disposer de locaux permanents dédiés à la formation et conformes aux exigences des dispositions précitées de l'article 22 du décret du 12 septembre 2014 dès lors qu'outre le bail professionnel conclu pour une durée de six ans à compter du 1er septembre 2019, tacitement reconductible, pour des locaux de 229 m2 situés rue de Lorient à Rennes, l'établissement n'a produit, s'agissant des salles de cours situées sur le campus La Harpe à Rennes, qu'une convention de collaboration signée le 1er septembre 2019 avec l'université de Rennes 2 stipulant qu'elle prenait effet à la date de la signature pour une durée de cinq ans, sans qu'elle ne prévoit ses éventuelles modalités de reconduction. La seule circonstance, ainsi que le fait valoir la société requérante, que le partenariat développé avec l'université Rennes 2 est stable, puisqu'il n'a jamais été interrompu depuis l'ouverture de l'établissement en 2007, ne pouvait suffire à justifier des locaux qu'elle était en mesure de dédier à la formation dispensée pendant la durée de l'agrément sollicité. De surcroît, les termes du contrat d'assurances souscrit avec La Médicale de France ne permettent pas d'établir que l'établissement disposait d'une assurance couvrant le risque de responsabilité civile pour les activités de formation, y compris au sein de la clinique, conformément aux exigences fixées par le dernier alinéa de l'article 22 du décret du 12 septembre 2014 précité. 
 10. Enfin, s'agissant de la formation pratique clinique, l'article 18 du décret du  
 12 septembre 2014 expose notamment que : " Une formation pratique clinique est organisée par l'établissement pour permettre aux étudiants d'acquérir une expérience clinique. / Cette formation pratique clinique se déroule : / 1° Pour au moins deux tiers de sa durée au sein de la clinique de l'établissement de formation dédiée à l'accueil des patients, en présence et sous la responsabilité d'un enseignant ostéopathe de l'établissement ; / 2° Pour le reste de sa durée, par des stages effectués à l'extérieur de l'établissement, auprès de maîtres de stage agréés par le directeur de l'établissement après accord du conseil pédagogique. Des conventions passées entre l'établissement, le maître de stage et l'étudiant précisent l'objet et la durée du stage, les obligations du maître de stage et de l'étudiant, ainsi que les conditions de validation du stage. / Dans le cadre de cette formation pratique clinique, chaque étudiant réalise au cours de sa scolarité au minimum cent cinquante consultations complètes et validées dans des conditions fixées par arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et de l'enseignement supérieur. ". 
 11. Alors que le ministre a relevé dans sa décision que les étudiants ne bénéficiaient pas d'une formation pratique clinique conforme à la maquette de formation, que l'activité de la clinique interne de l'établissement n'était pas suffisante pour permettre la formation pratique clinique des étudiants et qu'aucune convention de stage externe n'était signée, l'IFSO Rennes ne contredit pas utilement cette appréciation dès lors qu'aucune des pièces de son dossier de demande de renouvellement d'agrément ne permettait d'établir que l'organisation de la formation pratique clinique dispensée était conforme aux dispositions précitées de l'article 18 du décret du 12 septembre 2014. 
 12. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier, bien que la société Bretagne Ostéopathie admette des omissions dans la constitution de son dossier de demande de renouvellement d'agrément, que les autres motifs retenus par le ministre, tirés du caractère déficitaire de l'activité d'enseignement supérieur en ostéopathie, des insuffisances du dossier pédagogique et tenant de la composition de l'équipe pédagogique, seraient fondés. Ainsi, le budget prévisionnel d'exploitation et le plan de trésorerie prévisionnel pour la période 2019-2020 portant sur l'ensemble des activités de la société requérante ne font apparaître aucune activité déficitaire, de sorte qu'il n'est pas établi que l'établissement exploité par la société requérante ne justifiait pas des conditions budgétaires garantissant la mise en œuvre de son projet pédagogique. De même, l'organisation de 25 % des cours magistraux en distanciel, uniquement pour ceux des sciences fondamentales, complétés par des cours en présentiel et des évaluations validant les acquisitions n'est pas contraire aux exigences de l'article 17 du décret du  
 12 septembre 2014. Enfin, contrairement à ce qui a été relevé par le ministre, aucun des coordinateurs pédagogiques n'est de nationalité espagnole.  
 13. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'en se fondant sur les seuls motifs exposés aux points 7 à 11, le ministre des solidarités et de la santé aurait, en application des conditions rappelées par l'article 2 du décret du 12 septembre 2014, pris la même décision de refus de renouvellement de l'agrément de la société Bretagne Ostéopathie. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 2 du décret du 12 septembre 2014 doit être écarté. 
 14. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception de non-lieu opposée en défense, que les conclusions présentées par la société Bretagne Ostéopathie à fin d'annulation de la décision du 22 juillet 2021 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :  
 15. Le présent jugement, qui rejette les conclusions tendant à l'annulation de la décision ministérielle contestée, n'implique aucune mesure particulière d'exécution. Les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par la société Bretagne Ostéopathie ne peuvent dès lors, et en tout état de cause compte tenu de l'agrément qui lui a depuis été délivré, à compter du 1er septembre 2022 pour une durée de quatre ans, par décret du 29 avril 2022, être accueillies. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société requérante demande au titre des dépenses exposées et non comprises dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre par la société Bretagne Ostéopathie doivent dès lors être rejetées. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Bretagne Ostéopathie est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Bretagne Ostéopathie et au ministre de la santé et de la prévention. 
 Délibéré après l'audience du 19 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Grenier, présidente, 
 Mme Thalabard, première conseillère, 
 Mme Pellerin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 M. Thalabard 
 La présidente, 
 signé 
 C. GrenierLa greffière, 
 signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.