TA31 · 4ème Chambre — 18 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 juillet 2021 et 20 janvier 2023, M. C A B, représenté par Me Riquier, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a rejeté de manière implicite la demande indemnitaire préalable qu'il a formée le 29 janvier 2021 ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme globale de 81 474 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 - la responsabilité de l'Etat du fait de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 (loi " PACTE ") doit être engagée ; elle ne prévoit pas de dispositif d'indemnisation au profit des commissaires aux comptes les plus touchés par le relèvement des seuils d'audit ; pour autant, la loi n'interdit pas une telle indemnisation, reconnue possible dans un avis du Conseil d'Etat du 19 juin 2018 et dans les travaux préparatoires de la loi ;  
 - doit être également engagée la responsabilité de l'Etat du fait de la méconnaissance de l'article 1 du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales par la loi " PACTE " ; le relèvement des seuils d'obligation de certification des comptes ne se fonde sur aucun motif lié à l'utilité publique et méconnaît l'intérêt économique des commissaires aux comptes ; la réforme imposée par la loi " PACTE " est en décalage avec l'évolution continue de la profession, dont l'utilité publique réside dans le maintien, le renforcement et le développement de ces missions, au profit du plus grand nombre de sociétés ;  
 - son préjudice a un caractère direct et certain ; la perte de ses mandats est la conséquence directe de l'intervention de la loi " PACTE " ; le nombre de ses mandats était stable depuis 2011 voire en progression ; trois de ses clients ont mis fin à ces mandats depuis l'intervention de la loi " PACTE " et neuf en ce qui concerne la société ITECAC ;  
 - son préjudice a un caractère anormal et spécial ; cette condition est seulement applicable au régime de responsabilité du fait des lois ; l'ampleur du préjudice subi par les commissaires aux comptes peut s'apprécier au regard des déclarations d'activités ; cette perte n'est pas répartie de façon proportionnelle entre tous les membres de la profession, certains étant substantiellement impactés, d'autres subissant peu de pertes ; la spécialité de son préjudice est d'autant plus forte que la profession est très peu exercée sur le territoire national ;  
 - le niveau des seuils n'a pas été fixé par la loi mais par un décret, alors que le premier article du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales prévoit que les privations de propriété ont lieu " dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international " ; 
 - la réforme a réduit significativement son chiffre d'affaires concernant les mandats des petites entreprises ; son préjudice financier est évalué à 31 474 euros, au regard des déclarations d'activité transmises obligatoirement aux compagnies régionales de commissaires aux comptes et à la Compagnie nationale des commissaires aux comptes ; 
 - il a subi un préjudice moral à hauteur de 50 000 euros.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 janvier 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - le préjudice subi n'a pas de caractère certain ; la perte de mandats alléguée ne résulte pas de l'entrée en vigueur de la loi " PACTE " mais du " déroulé de la vie des affaires " et il n'existe aucun droit acquis au renouvellement des mandats ; M. A B calcule son préjudice au regard de mandats qui n'ont pas encore pris fin ; 
 - le préjudice subi n'a pas de caractère direct, aucun élément ne permettant de conclure à ce stade que la loi " PACTE " aura des conséquences négatives sur l'activité des commissaires aux comptes ; si la certification est obligatoire au-dessus de certains seuils, elle n'est toutefois pas interdite en-deçà de ces seuils ; il est prématuré de présager que les petites et moyennes entreprises renonceront à la certification de leurs comptes, dès lors qu'elles peuvent avoir intérêt à le faire ; le législateur a prévu, afin de compenser les effets du relèvement des seuils, que les commissaires aux comptes puissent effectuer des missions contractuelles en-dehors des missions de certification ;  
 - le caractère spécial du préjudice n'est pas établi ; le relèvement des seuils ne s'applique pas directement aux commissaires aux comptes mais de manière plus générale aux entreprises dont ils certifient les comptes ; en outre, ce relèvement est susceptible d'avoir des conséquences sur l'ensemble des commissaires aux comptes inscrits ;  
 - le caractère anormal du préjudice n'est pas non plus établi ;  
 - la loi " PACTE " n'entraîne pas de privation de clientèle dès lors qu'elle n'empêche pas la profession de certifier les comptes d'une petite entreprise et qu'elle rend le droit français conforme à l'obligation de faire certifier les comptes des moyennes et grandes entreprises ainsi que des entités d'intérêt public posée par une directive européenne ; la loi a entendu privilégier les objectifs d'utilité publique liés à la croissance et à la transformation des petites entreprises en allégeant leurs charges, tout en leur permettant de recourir à la certification de leurs comptes si elles le souhaitent ; 
 - le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 est un texte d'application de la loi " PACTE ", qui prévoit elle-même le principe et les conditions de relèvement des seuils.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 ; 
 - le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Pétri ; 
 - les conclusions de M. Déderen, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Gevaudan, représentant M. A B.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A B est inscrit à la Compagnie régionale des commissaires aux comptes depuis le 26 septembre 2011. Il exerce son activité de commissaire aux comptes à titre individuel ainsi qu'au sein de la SARL ITECAC. Par un courrier du 29 janvier 2021, il a formé auprès du garde des sceaux, ministre de la justice, un recours indemnitaire préalable, au motif que le relèvement des seuils de certification obligatoire par un commissaire aux comptes, imposé par l'article 20 de la loi " PACTE " du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises et par un décret d'application du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d'exercice professionnel, lui crée un préjudice constitué par une perte importante d'honoraires et de clientèle. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration sur cette demande. Par la présente requête, M. A B demande l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait des lois et de la méconnaissance des engagements internationaux de la France ainsi qu'une indemnisation de 81 464 euros au titre des préjudices qu'il estime avoir subis.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision par laquelle le recours indemnitaire préalable formé par M. A B a été rejeté implicitement par le garde des sceaux, ministre de la justice :  
 2. Cette décision a pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande du requérant, qui s'inscrit dans le cadre d'un recours de plein contentieux. Au regard d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de cette décision ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 
 3. La responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée, d'une part, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi, à la condition que cette loi n'ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d'autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France. 
 En ce qui concerne la responsabilité du fait des lois : 
 4. En premier lieu, l'article 20 de la loi " PACTE " du 22 mai 2019 a redéfini les seuils de certification obligatoire des comptes annuels par un commissaire aux comptes. Il ne résulte ni des dispositions de cette loi, ni de ses travaux préparatoires, ni de l'avis relatif au projet de loi rendu par le Conseil d'Etat le 14 juin 2018, que le législateur aurait entendu exclure la possibilité d'une indemnisation au bénéfice des commissaires aux comptes. Dès lors, la première condition d'application du régime de responsabilité du fait des lois doit être regardée comme remplie. 
 5. En second lieu, M. A B invoque un livre blanc rédigé au mois de mars 2018 par des membres de la profession de commissaire aux comptes qui fait état de leurs inquiétudes relatives aux répercussions de la loi " PACTE ". Ce livre blanc estime le montant des honoraires correspondant aux petites entreprises à 881 millions d'euros ainsi que le montant des pertes à 620 millions d'euros, pouvant atteindre 40% du chiffre d'affaires. Cette donnée relève toutefois de l'estimation, voire de la supposition, avant même que la loi en litige n'entre en vigueur, et ne permet pas de considérer que M. A B serait actuellement et personnellement concerné par une baisse significative de son chiffre d'affaires. En outre, la circonstance selon laquelle " cette perte n'est pas proportionnellement répartie entre tous les commissaires aux comptes, certains étant substantiellement touchés alors que d'autres cabinets, les plus gros, ne subissent aucune, ou peu, de pertes " relève plutôt de l'allégation que de la certitude quant à la réalité du préjudice subi. Il en va de même en ce qui concerne l'étude qui a été réalisée par des experts près la cour d'appel de Paris le 23 novembre 2020, en ce qu'elle ne contient que des estimations et données hypothétiques. Si M. A B soutient également que son activité " se portait bien " avant la mise en œuvre de la loi en litige, il ne produit aucune pièce de nature à établir la réalité de cette allégation, pas plus qu'une pièce permettant d'établir une comparaison effective entre son chiffre d'affaires avant et après l'intervention de la loi. Par ailleurs, M. A B produit des procès-verbaux d'assemblée générale démontrant que trois mandats n'ont pas été renouvelés du fait de la loi " PACTE ". Or, d'une part et en l'absence de toute autre pièce probante quant au caractère certain de l'effondrement de son chiffre d'affaires, cet élément est peu significatif, d'autre part, les petites entreprises exclues du champ de certification obligatoire peuvent toujours demander volontairement la certification annuelle de leur compte, et l'exercice de la profession de M. A B n'emporte, en tout état de cause, aucun droit acquis au renouvellement des mandats, étant précisé que la loi " PACTE " prévoit pour cette profession la possibilité d'exercer d'autres activités afin de compenser ses effets potentiellement négatifs. Par ailleurs, s'il résulte du Kbis de la SARL ITECAC que le commissariat aux comptes est la seule activité qu'elle peut exercer, cet élément n'est pas suffisant, à lui seul, pour démontrer le caractère certain du préjudice subi par M. A B, au vu de ce qui a été dit précédemment. Enfin, s'il se prévaut de ce qu'il aura perdu six mandats avant la fin de l'année 2023, de ce qu'il ne peut se lancer dans une nouvelle activité en raison du comportement de " bon père de famille " qu'il doit adopter, de ce qu'il doit mettre de côté des projets d'investissement locatif et de ce qu'il ne peut plus aider financièrement sa mère, ces allégations ne sont pas assorties d'éléments probants. Dans ces conditions, le caractère certain du préjudice invoqué ne saurait être regardé comme établi.  
 6. En tout état de cause, le requérant ne démontre pas le caractère anormal du préjudice qu'il estime avoir subi. D'une part, il résulte de ce qui a été dit au point 5 et de la circonstance que le nombre de mandats qu'il a perdu en raison de l'intervention de la loi en litige n'est pas significatif que ce préjudice n'excède pas les inconvénients normaux de la vie collective. D'autre part, le site Internet de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, qui est librement consultable par tous, relève que 11 243 personnes exercent la profession de commissaires aux comptes. Or, il résulte des termes mêmes de la loi en litige, de ses travaux préparatoires et de l'avis émis par le Conseil d'Etat le 14 juin 2018 sur le projet de loi, que toute la profession est concernée par la mise en œuvre de la loi. La condition relative à la spécialité du préjudice ne saurait dès lors être regardée comme remplie. 
 7. Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 6 que les conclusions indemnitaires fondées sur le régime de responsabilité du fait des lois doivent être rejetées dès lors que M. A B ne démontre pas avoir subi un préjudice certain et anormal. 
 En ce qui concerne la responsabilité du fait de la méconnaissance par la France de ses engagements internationaux : 
 8. Selon l'article 1 du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. ". M. A B soutient que le rehaussement des seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes, tel que prévu par la loi du 22 mai 2019 précitée, méconnaît ces stipulations.  
 9. En premier lieu, il résulte tant des travaux préparatoires de cette loi que de l'avis rendu par le Conseil d'Etat le 14 juin 2018 relatif au projet de loi afférent que le relèvement des seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes s'inscrit dans le cadre d'un objectif d'allégement des contraintes et des coûts pesant sur les petites entreprises. Eu égard à cet objectif d'intérêt général et à la circonstance que cette mesure vise à rendre le droit français conforme aux exigences de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil en date du 26 juin 2013, la disposition législative litigieuse ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens protégé par les stipulations citées au point 8. Il convient également de relever que les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d'intérêt public au sens du droit de l'Union européenne ainsi que certaines opérations capitalistiques, que la suppression de l'obligation antérieure n'implique pas nécessairement que, dans tous les cas, les entreprises concernées cesseront de faire certifier leurs comptes, et que les mandats en cours des commissaires aux comptes se poursuivent jusqu'à leur terme. Par suite, la loi " PACTE " du 22 mai 2019 n'a pas imposé au requérant une charge disproportionnée rompant l'équilibre entre les exigences de l'intérêt général qui viennent d'être citées et le respect des biens.  
 10. En second lieu, le requérant ne peut utilement soutenir que le niveau des seuils de certification obligatoire des comptes annuels par un commissaire aux comptes n'a pas été fixé par une loi, conformément aux stipulations citées au point 8. Si le décret du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d'exercice professionnel a en effet fixé expressément les seuils de 4 000 000 d'euros de bilan, de 8 000 000 d'euros de chiffre d'affaires hors taxe et de 50 salariés, c'est sur le fondement de l'article 20 de la loi " PACTE " du 22 mai 2019, qui dispose que : " Sont tenues de désigner au moins un commissaire aux comptes les sociétés qui dépassent, à la clôture d'un exercice social, les seuils fixés par décret pour deux des trois critères suivants : le total de leur bilan, le montant de leur chiffre d'affaires hors taxes ou le nombre moyen de leurs salariés au cours de l'exercice. ".  
 11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 10 que les conclusions indemnitaires fondées sur le régime de responsabilité du fait de la violation par la France de ses engagements internationaux doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C A B et au garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 21 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Carotenuto, présidente, 
 M. Hecht, premier conseiller, 
 Mme Pétri, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 janvier 2024. 
 La rapporteure, 
 M. PETRI 
    
    
 La présidente, 
 S. CAROTENUTO      La greffière, 
 F. LE GUIELLAN 
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,