TA34 · 1ère chambre — 21 septembre 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I/ Par un déféré et un mémoire, enregistrés le 30 juillet 2021 et le 26 janvier 2022 sous le n°2104054, le préfet de l'Hérault demande au tribunal d'annuler la décision du 17 octobre 2020 par laquelle le maire de la commune de Marseillan ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par Mme D le 17 septembre 2020 pour la création notamment d'une piscine hors-sol et d'une terrasse en bois sur la parcelle cadastrée n°DH 3, à proximité du canal du Midi. 
 Il soutient que : 
 - le projet se situe dans le périmètre du site classé " Les paysages du canal du Midi " ; 
 - le dossier de déclaration préalable complet ne lui a été transmis que le 15 juin 2021 par la commune de Marseillan dans l'instance n°2102154 dont il s'est ensuite désisté, si bien que son déféré n'est pas tardif ;  
 - la décision attaquée fait bien grief et n'est pas confirmative de la décision de non opposition à déclaration préalable du 20 juillet 2009 pour la construction d'une piscine dès lors qu'aucun travaux n'a été entrepris et que les dispositions réglementaires régissant la durée de validité des autorisations d'urbanisme ne sont pas contraires à la Constitution ;  
 - la décision est entachée d'un vice d'incompétence et d'un vice de procédure, le maire étant tenu de refuser l'autorisation d'urbanisme en cas de refus d'autorisation spéciale de travaux ; 
 - le dossier de déclaration préalable était incomplet ;  
 - la décision méconnait l'article A2 du plan local d'urbanisme de Marseillan. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 20 décembre 2021, le 28 décembre 2021 et le 1er mars 2022, Mme B D, représentée par Me Caubet-Hilloutou, conclut au rejet du déféré du préfet de l'Hérault et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - le déféré est irrecevable pour tardiveté dès lors que le dossier de déclaration préalable a été transmis au préfet bien plus de deux mois avant l'introduction du déféré en ce qu'il a pris une décision expresse le 13 novembre 2020 de refus d'autorisation spéciale de travaux en site classé ; 
 - le déféré est irrecevable car dirigé contre une décision superfétatoire ne faisant pas grief ;  
 - la décision du 13 novembre 2020 et l'avis émis par l'architecte des bâtiments de France sont entachées d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation ;  
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée à la commune de Marseillan le 16 août 2021.  
 II/ Par une requête enregistrée le 5 mars 2022 sous le n°2201125, Mme B D, représentée par Me Caubet-Hilloutou, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 13 novembre 2020 par laquelle le préfet de l'Hérault a refusé de lui accorder l'autorisation spéciale de travaux en site classé et la décision implicite de refus de retirer cette décision ;  
 2°) d'enjoindre au préfet de l'Hérault de lui délivrer cette autorisation dans le délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que la décision :  
 - est entachée d'un vice de procédure en méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense en ce que la décision du 13 novembre 2020 constitue un retrait de la décision de non opposition qu'elle a obtenu le 17 octobre 2020 et que ni le mur de soutènement supportant la piscine démontable, ni la piscine en elle-même ne nécessitaient d'autorisation spéciale du préfet ;  
 - est entachée d'une erreur de droit en tant qu'elle se réfère à l'article L. 621-32 du code du patrimoine en ce que le Canal du Midi n'est pas un monument historique ;  
 - est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle méconnait ses droits acquis issus de la décision du 29 juillet 2009 de non opposition à déclaration préalable et l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme est contraire à la Constitution ;  
 - est entachée d'une erreur de droit au regard de l'article R. 421-10 du code de l'urbanisme ;  
 - est entachée d'une erreur d'appréciation quant à la notion d'atteinte au site au regard de l'article L. 341-1 et L. 341-10 du code de l'environnement.   
 La requête a été communiquée au préfet de l'Hérault et à la commune de Marseillan le 17 mars 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code du patrimoine ;  
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public, 
 - les observations de Mme D,  
 - et les observations de Me Bellotti, représentant la commune de Marseillan.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Les requêtes susvisées n°2104054 et n°2201125 concernent la même demande d'autorisation d'urbanisme, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.  
 2. Mme D a déposé le 17 septembre 2020 à la mairie de Marseillan un dossier de déclaration préalable pour des travaux consistant en l'installation d'une piscine démontable nécessitant de réaliser un terrassement et un mur de soutènement, ainsi qu'une terrasse en bois avec garde-corps du côté du canal de l'Est, sur la parcelle cadastrée n°DH 3, située à l'intérieur du périmètre du site classé " Les paysages du canal du Midi ", créé par le décret du 25 septembre 2017. Le 7 novembre 2020, l'architecte des bâtiments de France a émis un avis défavorable et le 13 novembre 2020, le préfet de l'Hérault a refusé d'accorder l'autorisation spéciale de travaux en site classé. Par une requête enregistrée au greffe du tribunal le 28 avril 2021 sous le n°2102154, le préfet de l'Hérault a demandé l'annulation du refus du maire de la commune de Marseillan de transmettre le dossier de déclaration préalable déposé par Mme D. Suite au mémoire en défense de la commune de Marseillan enregistré le 3 juin 2020 dans cette instance et communiqué le 15 juin suivant, le préfet s'est désisté par un mémoire enregistré le 29 juin et par une ordonnance du 20 juillet 2021, le tribunal a donné acte de ce désistement. Par un déféré enregistré le 30 juillet 2021 sous le n°2104054, le préfet de l'Hérault demande l'annulation de la décision implicite du maire de la commune de Marseillan de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 17 septembre 2020, née le 17 octobre 2020 et par une requête enregistrée sous le n°2201125, Mme D demande l'annulation de la décision du 13 novembre 2020 par laquelle le préfet a refusé d'accorder l'autorisation spéciale de travaux.  
 En ce qui concerne la décision tacite du 17 octobre 2020 de non opposition à déclaration préalable :  
 Sur la recevabilité :   
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission () ". Et l'article L. 2131-2 de ce code mentionne, notamment, à son 6° : " Le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol et le certificat d'urbanisme délivrés par le maire ". 
 4. Aux termes de l'article L. 424-8 du code de l'urbanisme : " Le permis tacite et la décision de non-opposition à une déclaration préalable sont exécutoires à compter de la date à laquelle ils sont acquis ".  Aux termes de l'article R. 423-7 du même code : " Lorsque l'autorité compétente pour délivrer le permis ou pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est le maire au nom de la commune, celui-ci transmet un exemplaire de la demande ou de la déclaration préalable au préfet dans la semaine qui suit le dépôt ". En vertu des dispositions des articles R. 423-23 et R. 424-1 du même code, à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, qui est d'un mois sous réserve des délais particuliers prévus par les articles R. 423-24 et suivants, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable.  
 5. Il résulte des dispositions de l'article L. 424-8 du code de l'urbanisme qu'une décision de non-opposition à une déclaration préalable est exécutoire dès qu'elle est acquise, sans qu'il y ait lieu de rechercher si elle a été transmise au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Toutefois, les dispositions de cet article ne dérogent pas à celles de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, en vertu desquelles le préfet défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Figurent au nombre de ces actes les décisions de non-opposition à déclaration préalable, qui doivent être regardées comme des autorisations d'utilisation du sol au sens du 6° de l'article L. 2131-2 du même code. Une commune doit être réputée avoir satisfait à l'obligation de transmission, dans le cas d'une décision tacite de non-opposition, si elle a transmis au préfet la déclaration préalable faite par le pétitionnaire, en application de l'article R. 423-7 du code de l'urbanisme. Il lui appartient également, en vertu de l'article R. 423-42 du même code, d'adresser au préfet copie des éventuelles modifications du délai d'instruction. Le délai du déféré court alors de la date à laquelle la décision est acquise. Dans l'hypothèse où la commune ne satisfait à l'obligation de transmission que postérieurement à cette date, le délai du déféré court à compter de la date de cette transmission.  
 6. Aux termes de l'article R. 423-12 du code de l'urbanisme : " Dans les sites classés et les réserves naturelles, le maire transmet un exemplaire supplémentaire du dossier au préfet. ". L'omission de cette formalité a pour conséquence de rendre inopposable au préfet le délai de deux mois qui lui est ouvert pour contester la décision de non-opposition en cause dans le cadre de son contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales.  
 7. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la transmission au contrôle de légalité du dossier de déclaration préalable aurait été accomplie par la commune de Marseillan et que le préfet de l'Hérault aurait été destinataire d'un exemplaire supplémentaire en application de l'article R. 423-12 précité du code de l'urbanisme alors que seules la DREAL et la DRAC ont obtenu un exemplaire du dossier de déclaration préalable. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le préfet de l'Hérault a introduit une requête, enregistrée le 28 avril 2021 au greffe du Tribunal, afin d'obtenir le dossier complet de la déclaration préalable déposée par Mme D. Or, il est établi que le préfet de l'Hérault n'a obtenu l'entièreté du dossier en litige que le 15 juin 2021 lors de la communication du mémoire en défense de la commune de Marseillan dans cette instance et ne peut donc être regardé comme pleinement informé qu'à cette date. Par suite, le présent déféré, enregistré le 30 juillet 2021, soit dans un délai de deux mois à compter de la transmission du dossier de déclaration préalable le 15 juin 2021, n'est pas tardif et la fin de non-recevoir opposée par Mme D à ce titre ne peut qu'être écartée. 
 8. En deuxième lieu, si Mme D considère que la décision de non opposition du 17 octobre 2020 serait superfétatoire en ce qu'elle bénéficie déjà d'une décision de non opposition du 20 juillet 2009 pour la construction d'une piscine enterrée, il est toutefois constant, en tout état de cause et sans qu'il soit besoin d'examiner la constitutionnalité de l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme qui limite à trois ans la durée de validité d'une telle autorisation d'urbanisme, que le dossier de déclaration préalable déposé le 17 septembre 2020 porte sur des travaux différents de ceux autorisés le 20 juillet 2009 et nécessitaient bien le dépôt de cette nouvelle déclaration préalable en application l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par Mme D tirée de ce que la décision du 17 octobre 2020 ne ferait pas grief doit être écartée.    
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 9. Aux termes de l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Marseillan : " Dans l'ensemble de la zone A sont interdites les constructions et installations non nécessaires à l'exploitation agricole, pastorale ou forestière. () ". Et aux termes de l'article A2 : " Dans l'ensemble de la zone A, et sous réserve des dispositions du PPRi, certaines occupations et utilisations du sol sont soumises à des conditions particulières, à savoir : () Dans les secteurs Ae(y compris les sous-secteurs Aecu et Aecupr) et Acu (y compris les sous-secteurs Acupr) : () les extensions limitées des constructions existantes autres qu'agricoles sont autorisées, dans la limite de 10% maximum de la surface de plancher existante à la date d'approbation du du plan local d'urbanisme et dans la limite d'un plafond de 20m2 de surface de plancher supplémentaire. Cette extension doit jouxter la construction existante et doit être réalisée en une seule fois, sans création de logement supplémentaire. () ". Et le règlement du plan local d'urbanisme définit l'extension comme " une augmentation de la surface et/ou du volume d'une construction, en continuité de l'existant (et non disjoint). On distingue les extensions de l'emprise au sol (créatrice d'emprise) et les extensions aux étages (sur l'emprise existante). Lorsqu'une extension est limitée (20m2, 20%), cette possibilité n'est ouverte qu'une seule fois à partir de la date d'approbation du document ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige n'a aucune vocation agricole, pastorale ou forestière. Par ailleurs, l'installation d'une piscine et d'une terrasse en bois de 60m2 ne correspond à aucune situation de l'article A2, notamment au titre des extensions limitées, dès lors que les travaux en litige ne sauraient être qualifiés d'extension en raison des 11 mètres séparant la maison d'habitation de la terrasse au sens du règlement du plan local d'urbanisme précité. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaît les articles A1 et A2 du règlement du plan local d'urbanisme doit être accueilli.   
 11. Il résulte de ce qui précède, et alors que pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible, en l'état du dossier soumis au tribunal, de fonder cette annulation, que la décision tacite de non opposition du 17 octobre 2021 doit être annulée. 
 En ce qui concerne la décision du 13 novembre 2020 portant refus d'autorisation spéciale de travaux en site classé :  
 12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision du 13 novembre 2020 portant refus d'autorisation spéciale de travaux en site classée ne saurait avoir pour effet de procéder au retrait de la décision implicite du 17 octobre 2020 de non-opposition à déclaration préalable, dès lors qu'elle relève d'une législation distincte et n'a pas été prise par la même autorité. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure pour non-respect de la procédure contradictoire préalable et pour méconnaissance des droits de la défense ne peut qu'être écarté.   
 13. En deuxième lieu, dès lors que le projet de Mme D consistait à réaliser un affouillement et un mur de soutènement pour l'installation et le maintien d'une piscine, c'est sans entacher sa décision d'un vice de procédure que le préfet de l'Hérault a pu tenir compte de ces éléments pour apprécier l'atteinte portée au site.  
 14. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 425-17 code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans un site classé ou en instance de classement, la décision prise sur la demande de permis ou sur la déclaration préalable ne peut intervenir qu'avec l'accord exprès prévu par les articles L. 341-7 et L. 341-10 du code de l'environnement : () ". Et aux termes de l'article L. 341-10 du code de l'environnement : " Les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale. Lorsque les modifications projetées portent sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, les autorisations prévues aux articles L. 621-9 et L. 621-27 du code du patrimoine valent autorisation spéciale au titre du premier alinéa du présent article si l'autorité administrative chargée des sites a donné son accord. () ".   
 15. S'il est vrai que la décision attaquée cite l'article L. 621-32 du code du patrimoine, concernant les monuments historiques alors que " Les Paysages du canal du Midi ", correspond seulement à un site classé, cette erreur de plume est sans influence sur la sens de la décision attaquée dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet de l'Hérault a procédé à l'analyse du dossier au vu de la réglementation relative au site classé qui nécessitait bien une autorisation spéciale de travaux sur le fondement des dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit en ce que la décision se réfère à l'article L. 621-32 du code du patrimoine doit être écarté.  
 16. En quatrième lieu, si la requérante soutient que ce refus d'autorisation méconnaîtrait les droits acquis qu'elle détiendrait d'une décision de non opposition à déclaration préalable obtenue le 20 juillet 2009 qui l'autorisait déjà à implanter une piscine, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la décision attaquée n'a pas pour effet de retirer cette décision du 20 juillet 2009 quand bien même elle n'aurait pas été frappée de péremption passé un délai de trois ans sans travaux exécutés, et, d'autre part, que le préfet devait nécessairement analyser le nouveau projet déposé par Mme D dans le cadre de la nouvelle déclaration de travaux déposée le 17 septembre 2020 pour un projet situé sur une parcelle désormais incluse dans la périmètre d'un site classé. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit en ce que la décision attaquée méconnaîtrait ses droits acquis et le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de l'article R. 424-17 code de l'urbanisme doivent être écartés.  
 17. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 421-10 code de l'urbanisme : " Dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables et les abords des monuments historiques, hormis les projets mentionnés à l'article R. 425-29-3, les ouvrages d'infrastructure prévus au b de l'article R. 421-3 doivent également être précédés d'une déclaration préalable. " Et aux termes de l'article R. 421-3 code de l'urbanisme : " Sont dispensés de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques :a) Les murs de soutènement ;b) Tous les ouvrages d'infrastructure terrestre, maritime, fluviale, portuaire ou aéroportuaire ainsi que les outillages, les équipements ou les installations techniques directement liés à leur fonctionnement, à leur exploitation ou au maintien de la sécurité de la circulation maritime, fluviale, ferroviaire, routière ou aérienne. ".  
 18.   Ainsi qu'il a été dit au point 13, que le mur de soutènement soit ou non soumis à déclaration préalable, cette circonstance est sans influence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que le préfet de l'Hérault pouvait prendre en compte cet ouvrage pour apprécier l'impact des travaux sur le site classé des paysages du Canal du Midi. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.  
 19. En sixième lieu, le classement d'un site sur le fondement des dispositions précitées du code de l'environnement n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire toute réalisation d'équipement, construction ou activité économique dans le périmètre de classement, mais seulement de soumettre à autorisation tout aménagement susceptible de modifier l'état des lieux. Par ailleurs, pour juger de la légalité d'une autorisation délivrée par le ministre et apprécier si des travaux ainsi autorisés ont pour effet de faire perdre son objet au classement du site, même sur une partie de celui-ci, il appartient au juge administratif d'apprécier l'impact sur le site de l'opération autorisée, eu égard à sa nature, à son ampleur et à ses caractéristiques, en tenant compte de la superficie du terrain concerné par les travaux à l'intérieur du site ainsi que, le cas échéant, de la nature des compensations apportées à l'occasion de l'opération et contribuant, à l'endroit des travaux ou ailleurs dans le site, à l'embellissement ou à l'agrandissement du site. 
 20. Il ressort des pièces du dossier que les travaux projetés, situé dans le périmètre du site classé " Les Paysages du Canal du Midi ", consistent en la création d'une terrasse en bois d'environ 60m2, bordant une piscine décrite comme étant un modèle hors sol d'une longueur de 6,60 mètres et d'une largeur de 2,80 mètres, installée sur des poteaux d'une hauteur de 20 cm au plus bas, jusqu'à 1,20 mètres de hauteur au plus haut le long de la piscine où est créé un mur de soutènement à la suite de l'affouillement d'une partie du terrain naturel. Par ailleurs, cette terrasse est bordée de garde-corps composés de bois et plexiglas d'une hauteur de 1,15 mètres. Dans ces conditions, eu égard à la proximité immédiate du canal de l'Est, les travaux projetés, et notamment d'affouillement du talus et d'artificialisation des sols par l'installation de cette piscine entourée d'une terrasse en bois aux dimensions conséquentes éloignée de la maison de Mme D, ont pour conséquence de porter atteinte au caractère naturel de ce site classé. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'atteinte portée au site doit être écarté.   
 21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête n°2201125 doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction.  
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme D la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.   
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La décision du 17 octobre 2020 par laquelle le maire de Marseillan ne n'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par Mme D est annulée. 
 Article 2 : La requête n°2201125 présentée par Mme D est rejetée.  
 Article 3 : Le surplus des requêtes est rejeté.  
 Article 4 : La présente décision sera notifiée au préfet de l'Hérault, à la commune de Marseillan et à Mme B D. 
 Copie en sera adressée au Procureur de la République. 
 Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Fabienne Corneloup, présidente, 
 Mme Michelle Couégnat, première conseillère,  
 M. Nicolas Huchot, premier conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 septembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 N. A 
 La présidente, 
 F. CorneloupLa greffière, 
 M. C 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier le 21 septembre 2023. 
 La greffière, 
 M. C 
 2,2201125 
 aj