TA31 · 3ème Chambre — 20 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré et des mémoires, enregistrés le 9 juillet 2021, le 7 février 2022, et un mémoire non communiqué du 8 mars 2023, la préfète de Tarn-et-Garonne demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire de la commune de Grisolles a accordé un permis de construire à Mme C pour transformer un hangar agricole en salle de restauration avec modification de l'aspect extérieur et création d'un parc de stationnement.  
 Il soutient que : 
 - le projet situé en zone N du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune n'entre pas dans l'une des exceptions à l'interdiction de toute construction ou occupation du sol dans la zone, prévues par l'article N/2 du règlement écrit ; 
 - le projet se trouve en zone rouge du plan de prévention du risque inondation (PPRI) Garonne amont et a donné lieu à un avis défavorable du service chargé de la prévention du risque inondation, ce qui aurait dû conduire le maire à refuser le permis. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 janvier 2022, la commune de Grisolles, représentée par Me Izembard, conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la requête n'est fondé.  
 Par un mémoire enregistré le 20 février 2023, Mme B C, représentée par Me Faugère, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la requête n'est fondé.  
 Par ordonnance du 20 février 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 10 mars 2023.  
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 2104139 du 29 juillet 2021 par laquelle le juge des référés du tribunal a suspendu l'exécution de l'arrêté en date du 16 février 2021 par lequel le maire de Grisolles a accordé un permis de construire à Mme B C. 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lequeux, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Izembard, représentant la commune, et de Me Faugère, représentant Mme C. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme C, qui exerce une activité de traiteur, a sollicité un permis de construire en vue de changer la destination du hangar agricole situé sur sa parcelle cadastrée sous le , située au  à Grisolles, et implantée en zone naturelle du plan local d'urbanisme de cette commune, pour le transformer en une salle de restaurant d'une superficie de 292 m² équipée d'un espace technique, d'un vestiaire, d'un espace sanitaire et d'une cuisine, avec modification de l'aspect extérieur et création d'un parc de stationnement. Après avoir fait édicter un arrêté de refus de permis de construire concernant ce projet le 16 juin 2020, le maire de la commune de Grisolles a autorisé ce projet par arrêté du 16 février 2021.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur ". Aux termes de l'article L. 600-12-1 du même code : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet () ". 
 3. En vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme. 
 4. En l'espèce, le plan local d'urbanisme de la commune de Grisolles, sur le fondement duquel a été accordé l'autorisation attaquée, a été annulé par le jugement du tribunal n° 1800362 du 17 mai 2021, en raison de l'absence de régularisation par la commune des vices constatés par un jugement du 6 mars 2020. Ainsi, dès le 6 mars 2020, la commune de Grisolles devait, d'une part, tout mettre en œuvre pour régulariser les vices affectant la légalité de son document d'urbanisme afin de disposer dans le délai qui lui était imparti, d'un document légal, et d'autre part, s'abstenir d'appliquer ce plan pour la délivrance des autorisations individuelles d'urbanisme et se fonder sur les dispositions du document d'urbanisme immédiatement antérieur applicable sur le territoire concerné, en application de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme. Il suit de là que la légalité du permis de construire attaqué, accordé par arrêté du 16 février 2021, doit être appréciée au regard du plan d'occupation des sols applicable antérieurement à l'approbation du plan local d'urbanisme approuvé le 8 août 2017.  
 5. D'une part, le plan d'occupation des sols autorise en zone NCg, " les changements de destination des locaux, y compris aménagement et modification des ouvertures, sous réserve d'assurer la sécurité des personnes et si ce changement est neutre sur la vulnérabilité ou de nature à la réduire, et à l'exclusion de toute création de logements non lié à l'activité agricole, ou d'établissements recevant du public sensibles ". 
 6. D'autre part, l'article 2-1-2-1 du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles inondation du secteur Garonne amont, approuvé par arrêté préfectoral du 27 août 2014, dispose que sont autorisés : " les changements de destination des locaux, y compris aménagement et modification des ouvertures, sous réserve d'assurer la sécurité des personnes et si ce changement est neutre sur la vulnérabilité ou de nature à la réduire, et à l'exclusion de toute création de logements non liés à l'activité agricole, ou d'établissements recevant du public sensibles ". Sont désignées comme établissements sensibles au sens de ce plan notamment les " salles d'audition, de conférences, de réunions, de spectacles ou à usage multiples ; / () ; salles de danse, () ".  
 7. Il ressort des pièces du dossier que le projet attaqué est situé en zone rouge du plan de prévention des risques précité et que le service chargé de la prévention du risque inondation a émis le 22 octobre 2022 un avis défavorable au projet en se fondant sur la nature du projet et l'importance du risque en raison de l'exposition de la parcelle à des crues dont le niveau des plus hautes eaux connues a atteint 104,60 mètres. A cet égard, la circonstance que le dossier de demande de permis ait été complété ce même jour par la pétitionnaire, qui y a ajouté des éléments manquants dont le maire avait sollicité la communication, est sans incidence sur l'appréciation portée par ce service, qui disposait d'ores et déjà d'éléments suffisants pour apprécier le risque. Enfin il ressort des pièces du dossier et notamment du site internet référencé à l'adresse du terrain d'assiette du projet, que la pétitionnaire propose des prestations de réception pour des évènements et notamment des mariages, permettant d'accueillir jusqu'à 250 invités. Dans ces conditions, le projet de salle de restauration d'une surface de 292 m² entre dans la catégorie des établissements recevant du public sensible au sens du plan de prévention des risques, dont la réalisation par changement de destination est exclue par l'article 2-1-2-1 précité. La circonstance invoquée par la pétitionnaire et tirée de ce qu'elle se tient informée de la météorologie et des annonces sur les différents sites de vigilance liés au risque de crue est sans incidence sur l'existence du risque et l'application des dispositions précitées. Dès lors, en accordant le permis attaqué le maire de la commune de Grisolles a méconnu tant les dispositions du plan d'occupation des sols qui reprennent celles de l'article 2-1-2-1 du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles inondation du secteur Garonne amont, que les dispositions de ce plan de prévention elles-mêmes.  
 Sur l'application des dispositions des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : 
 8. Selon les dispositions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. () ". Aux termes de l'article L. 600-5-1 du même code : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. () ". 
 9. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée, sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme. Le juge n'est toutefois pas tenu de surseoir à statuer, d'une part, si les conditions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme sont réunies et qu'il fait le choix d'y recourir, d'autre part, si le bénéficiaire de l'autorisation lui a indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même.  
 10. En l'espèce, la régularisation du vice constaté au point 7 du présent jugement impliquerait un changement de la nature du projet d'une surface totale de 292 m² afin que celui-ci ne puisse plus être considéré ni comme un établissement recevant du public sensible au sens de l'article 2-1-2-1 du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles inondation du secteur Garonne amont. En outre, l'application des dispositions du règlement précité interdit la création de logements non liés à une activité agricole. Ainsi, il résulterait de toute tentative de régularisation du projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même, ce qui fait obstacle à toute régularisation de l'autorisation de construire obtenue sur le fondement de l'article L. 600-5-1 du même code. Pour le même motif, la régularisation de cette autorisation n'est pas davantage possible sur le fondement de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que la préfète de Tarn-et-Garonne est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire de Grisolles a accordé un permis de construire à Mme C pour transformer un hangar agricole en salle de restauration avec modification de l'aspect extérieur et création d'un parking. 
 Sur les frais liés au litige :  
 12. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, verse à Mme C la somme que celle-ci réclame au titre de frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire de la commune de Grisolles a accordé un permis de construire à Mme C est annulé.  
 Article 2 : Les conclusions de Mme C tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de Tarn-et-Garonne, à Mme B C et à la commune de Grisolles. 
 Délibéré après l'audience du 9 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 M. Quessette premier conseiller,  
 Mme Lequeux, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2023. 
 La rapporteure, 
 A. LEQUEUX  
 Le président, 
 P. GRIMAUDLa greffière, 
                                              M. A 
 La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
                                 Pour expédition conforme : 
                                 La greffière en chef,