TA33 · 6ème Chambre — 30 mai 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête enregistrée le 23 août 2021, M. C et Mme A B, représentés par Me Achou-Lepage, avocat, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet de Lot-et-Garonne a délivré à la SAS CPES GRIFFOUL un permis de construire portant sur l'édification d'une centrale photovoltaïque sur le territoire de la commune de Temple-sur-Lot, ainsi que la décision du 30 juin 2021 par laquelle le préfet de Lot-et-Garonne a implicitement rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la société SAS CPES Griffoul la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que :  
 - l'arrêté est insuffisamment motivé et méconnaît les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;  
 - une piste manifestement carrossable a été inclue dans le périmètre du projet alors que l'accord du gestionnaire du domaine public n'a pas été sollicité en vertu de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme ;  
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en méconnaissant l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au motif qu'aucune mesure efficace n'a été prévue pour prévenir la survenance des risques d'inondation et de mouvements de terrain ;  
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme ;  
 - le PLUI de Lot-et-Tolzac est lui-même illégal : d'une part, le règlement applicable en zone Npv est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et d'autre part le projet est entaché d'une erreur de droit et d'appréciation au regard de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme au motif que le projet serait implanté sur des terres agricoles.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 26 octobre 2021, la SAS CPES GRIFFOUL, représenté par Me Petit, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 6 000 euros soit mise à la charge des requérants.  
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.   
 Par un mémoire en défense enregistré le 3 décembre 2021, le préfet de Lot-et-Garonne conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les requérants n'ont pas intérêt à agir et qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.   
 Par une ordonnance du 3 décembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 3 janvier 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de justice administrative. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Mounic, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Dufour, rapporteur public, 
 - les observations de Me Achou-Lepage, représentant M. et Mme B et D, substituant Me Petit, représentant la SAS CPES GRIFFOUL.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 2 mars 2021, le préfet de Lot-et-Garonne a délivré à la SAS CPES GRIFFOUL un permis de construire portant sur l'édification d'une centrale photovoltaïque au sol composée de 12 500 panneaux photovoltaïques, de deux locaux électriques et d'un poste de livraison composé de deux bâtiments préfabriqués d'une surface projetée au sol d'environ 24 000 m² sur une étendue de 5,8 hectares, sur la commune de Temple-sur-Lot. M. et Mme B, propriétaires d'un terrain bâti sur une parcelle contiguë au projet ont adressé au préfet de Lot-et-Garonne un recours gracieux demandant le retrait du permis de construire, qui a été implicitement rejeté le 30 juin 2021. Par la présente requête, ils demandent l'annulation de l'arrêté du 2 mars 2021 et de la décision du 30 juin 2021.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la préfecture de Lot-et-Garonne :  
 2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. / () ".  
 3. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie en principe d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que les requérants, propriétaires de la parcelle cadastrée ZE 78 où ils ont établi une propriété bâtie et le siège de leurs activités de chambres d'hôtes et d'enseignement de loisir, et du chemin d'accès ZE 71, sont voisins immédiats du projet prévu sur les parcelles cadastrées ZE 106 et ZE 107. La construction autorisée par le permis de construire attaqué est, compte tenu notamment de son volume et de la hauteur des panneaux de 2,5 mètres de haut, ainsi que de sa proximité avec la maison d'habitation des requérants, de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation et de jouissance du bien qu'ils détiennent. Les requérants justifient donc d'un intérêt à agir. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée par le préfet de Lot-et Garonne doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 423-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions () ". Aux termes de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme : " () Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée ". La motivation exigée par ces dispositions peut résulter directement du contenu même des prescriptions.  
 6. Il ressort des termes de l'arrêté contesté qu'il est assorti de plusieurs prescriptions et notamment, s'agissant des risques naturels l'arrêté fait état de l'existence de servitudes de sécurité en disposant que le projet devra notamment respecter " l'ensemble des prescriptions du règlement du Plan de prévention des risques naturels Vallée du Lot (PPRN)" et " du règlement du Plan de prévention des risques retrait-gonflement des sols argileux ". En l'espèce, la motivation exigée en l'espèce par les dispositions précitées de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme résulte directement du contenu même de cette prescription. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.  
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet de construction porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire comporte une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public ". 
 8. Les requérants soutiennent que le projet porterait sur une dépendance du domaine public et que par conséquent, le projet nécessiterait l'autorisation du gestionnaire du domaine public pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire. Ils allèguent qu'il ressort de la vue aérienne géoportail que le terrain d'assiette serait bordé par une piste existante " manifestement carrossable " et que le dossier volet paysager joint à la demande de permis inclut cette piste dans l'emprise du projet. Or, il ressort des pièces du dossier et notamment de la consultation du site géoportail que la piste en question est incluse au sein des parcelles ZE 106 et 107, parcelles d'assiette du projet qui appartiennent à un propriétaire privé. Elle ne constitue donc pas une dépendance du domaine public. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme doit être écarté.  
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".  
 10. En vertu de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.  
 11. En l'espèce, il est constant que le projet est implanté sur un terrain soumis à trois risques naturels. D'une part, le terrain d'assiette du projet est classé en zone B2 correspondant à une zone faiblement à moyennement exposée au risque de retrait et gonflement des sols argileux, conformément au plan de prévention des risques de mouvements différentiels de terrain. D'autre part, une partie du projet est en en limite extérieure de la zone rouge clair, zone d'aléa faible à moyen, du plan de prévention du risque inondation. Enfin, une partie limitée du projet est située en limite intérieure de la zone orange correspondant à une zone de précaution au titre du risque d'instabilité des berges. Or, il ressort des termes de l'arrêté et des prescriptions de l'article 2 que l'ensemble de ces risques ont été appréhendés et font l'objet de plusieurs prescriptions. Comme évoqué précédemment au point 6, l'article 2 de l'arrêté exige le respect de l'ensemble des prescriptions du règlement du PPRN ainsi que des prescriptions du plan de prévention des risques de retrait-gonflement des sols argileux ". Des prescriptions précises sont en outre exigées s'agissant du risque inondation : " les remblais devront être limités au strict nécessaire à la construction et à ses accès et ne pas impacter les parties inondables et la zone d'instabilité des berges. Aucun bien vulnérable, couteux ou polluant ne sera implanté ou stocké en zone inondable. Compte-tenu de la proximité de la zone inondable, côtés Nord, Nord-Est et est, la clôture devra être conçue pour résister en cas de crue, tout en étant transparente hydrauliquement ". L'arrêté précise également que compte tenu de la zone de précaution pour l'instabilité des berges et du risque de retrait gonflement des argiles, une étude géotechnique de type G2 AVP a été réalisée et que l'architecte du projet atteste que le projet prend en compte les conclusions de cette étude et que celles-ci devront être scrupuleusement respectées par le pétitionnaire. Dès lors, le préfet de Lot-et-Garonne n'a pas méconnu les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ni commis d'erreur manifeste d'appréciation.  
 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. Ces prescriptions spéciales tiennent compte, le cas échéant, des mesures mentionnées à l'article R. 181-43 du code de l'environnement ".  
 13. Aussi, il ressort de l'étude d'impact produite le 20 janvier 2020 que les enjeux en termes d'habitats naturels, de faune et de flore sont faibles et concentrés sur les bordures du terrain d'assiette et non sur la partie centrale où s'implanteront les installations. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l'emprise du projet a été réduite significativement passant de 10,3 à 5,8 hectares afin que la clôture d'enceinte du parc soit implantée à l'extérieur du périmètre de l'arrêté préfectoral de protection de biotope dénommé " L'Automne " situé à proximité, ce que relève la mission régionale d'autorité environnementale (MRAE) dans son avis du 20 février 2020 " qu'un recul significatif du projet a été opéré par rapport au ruisseau du Pic et ses habitats humides associés et sur la frange Est du projet, par rapport au réservoir de biodiversité associé au ruisseau l'Automne et ses berges ". S'agissant des mesures d'évitement et de réduction des impacts prévus par l'étude d'impact, contrairement à ce que soutiennent les requérants, elles ne se limitent pas à " mettre en place un calendrier des travaux prenant en compte d'écologie des espèces () et le suivi par un écologue " mais consistent en une série de mesures visant à réduire certes l'impact en phase travaux, mais également en phase d'exploitation pérenne du site. L'étude d'impact conclut que les mesures d'évitement et de réduction aboutissent à l'absence d'impact résiduel sur les habitats naturels, la faune et la flore et que le projet ne requiert pas la mise en œuvre de mesure compensatoire ni de demande de dérogation au titre des espèces protégées. Dès lors, les prescriptions de l'étude d'impact reprises dans l'arrêté de permis de construire sont suffisantes et le préfet de Lot-et-Garonne n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnu les dispositions précitées de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme.  
 14. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; () ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () ". 
 15. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 16. Les requérants soutiennent que le classement de la parcelle du projet en zone Npv, c'est-à-dire naturelle dans laquelle les constructions et aménagements doivent être nécessaires à la protection d'énergie solaire et photovoltaïque est en incohérence avec les orientations politiques n°5 et n°6 du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) joint au PLUI de Lot-et-Tolzac. L'orientation n°5 prévoit la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers et définit comme objectifs associés de limiter la consommation d'espaces agricoles, de préserver les espaces agricoles, de protéger les cours d'eau et notamment leurs ripisylves et prendre en compte les risques naturels d'inondation, de mouvement de terrain et d'effondrement des berges. L'orientation n°6 prévoit la préservation et la remise en état des continuités écologiques et à ce titre de protéger les corridors écologiques et les réservoirs de biodiversité et dans ce cadre de protéger les abords du Lot, du Tolzac et de leurs affluents, de préserver les espaces boisés d'intérêt patrimonial et les pelouses sèches, et protéger les zones humides et les stations botaniques référencées. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et du PADD que l'orientation n° 2 relative à la politique d'équipement prévoit dans son volet réseaux et transport d'" assurer le développement de la production d'énergie renouvelable (solaire, photovoltaïque, réseau de chaleur ) s'intégrant au contexte agricole, naturel et paysager en privilégiant les anciennes gravières, surfaces impropres à l'agriculture et à plus faible valeur agronomique ".   
 17. Aussi, le PADD, outre la préservation des espaces agricoles et la protection des corridors écologiques et des réservoirs de biodiversité, entend aussi promouvoir le développement des énergies renouvelables dès lors qu'elles s'intègrent au contexte agricole local. Or, il ressort des pièces du dossier que comme l'allèguent les requérants le projet s'implante sur des terrains cultivés, l'étude d'impact agricole jointe en application de l'article L. 112-1-3 du code rural au projet de permis a analysé les impacts du projet sur l'économie agricole et conclut que le projet n'a pas d'impact négatif fort sur l'économie agricole locale compte tenu de la faiblesse de la production agricole sur les parcelles du projet et des mesures d'évitement et de réduction mises en place. Par ailleurs, s'agissant des impacts résiduels sur l'économie agricole, un mécanisme de compensation collective a été mis en place pour un montant de 25 000 euros, dont les modalités ont été définies avec la chambre d'agriculture avec la signature d'une convention entre le pétitionnaire et la chambre d'agriculture. Enfin cette étude agricole a obtenu un avis favorable du préfet et de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et la MRAE a jugé que l'impact était globalement satisfaisant notamment sur la consommation des espaces, mais a recommandé de mieux expliciter la compensation financière à l'économie globale ce qui a été fait dans le mémoire en réponse à l'avis de la MRAE. Dans ces conditions, compte tenu de l'absence d'impact résiduel sur faune et la flore comme évoqué au point 13 et d'un impact résiduel faible sur l'économie agricole donnant lieu à la mise en place d'une compensation collective, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il existerait une incohérence entre le classement de la parcelle en zone NPV et les orientations du PADD décrites au point 16.  
 18. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme : " 1. Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1°) Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. " 
 19. Il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.  
 20. Les requérants soutiennent que le classement des parcelles en zone NPV méconnait les dispositions de l'article L. 151-11 précité. Il ressort des pièces du dossier que si le projet entraîne la perte de 8,5 hectares dédiés à la culture de céréale, cette perte correspondant à 14 % de la surface agricole utile des parcelles d'implantations du projet est en partie compensée par la mise en place d'un éco-pâturage avec entre 45 à 60 ovins. Il ressort de l'étude d'impact agricole que si " la majeure partie de la zone cultivée () s'avère être à bon potentiel ", elles ne sont pas exploitées par des pratiques inappropriées. L'agriculteur retraité qui exploite le site cultive des céréales sur les parcelles de manière précaire, car éloignées des autres parcelles qu'il exploite et surtout car celui-ci est entrepreneur de travaux publics qui constitue la part majoritaire de l'activité et du chiffre d'affaires de l'entreprise. Il ne ressort pas des pièces produites au dossier que l'activité pastorale envisagée serait incompatible avec l'implantation d'une centrale photovoltaïque, dont les installations seront édifiées en hauteur pour permettre la libre déambulation des ovins. Par ailleurs l'étude agricole considère que l'impact du projet sur l'artificialisation des terres agricoles est négligeable. Il n'en demeure pas moins que le bilan est négatif du fait de l'emprise relativement importante du projet sur les surfaces agricoles, d'où la mise en place d'une compensation collective agricole évaluée à 25 000 euros que versera le pétitionnaire à la chambre d'agriculture. Ainsi contrairement à ce que soutiennent les requérants, le développement de l'activité de pâturage ovin doit être regardé comme permettant le maintien d'une activité agricole significative, alors même qu'il sera mis fin à la culture de céréales par rotation sur une surface équivalente, par un agriculteur retraité qui ne souhaite pas développer son activité. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté est entaché d'une erreur de droit et d'appréciation.  
 21. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté préfectoral du 2 mars 2021. Les conclusions aux fins d'annulation de cette décision doivent donc être rejetées ainsi que celles dirigées contre la décision rejetant son recours gracieux. Les conclusions de la SAS CPES GRIFFOUL à fin d'application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme sont dès lors sans objet et doivent être également rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du préfet de Lot-et-Garonne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la SAS CPES GRIFFOUL présentées sur le fondement des mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M et Mme B est rejetée.    
 Article 2 : Les conclusions de la SAS CPES GRIFFOUL présentées au titre de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et Mme A B, au préfet de Lot-et-Garonne et à la SAS CPES GRIFFOUL. 
 Délibéré après l'audience du 9 mai 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Delvolvé, président, 
 Mme Mounic, première conseillère,  
 Mme Passerieux, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition du greffe le 30 mai 2023 
 La rapporteure, 
 S. MOUNIC 
 Le président, 
 Ph. DELVOLVÉ 
 Le greffier, 
 A. PONTACQ 
 La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier 
 N°2104341