TA35 · 1ère Chambre — 23 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 septembre 2021 et 1er décembre 2023, la SARL CTM Promotion, représentée par la SELARL HMS Avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le certificat d'urbanisme négatif que lui a délivré la maire de la commune de Tréffiagat le 24 juillet 2021 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Tréffiagat le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le certificat d'urbanisme négatif est illégal du fait de l'illégalité par voie d'exception du plan local d'urbanisme du 20 décembre 2019 dès lors que : 
 - eu égard à l'importance et au nombre des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique, il aurait dû être soumis à une nouvelle enquête publique ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit compte tenu des incohérences et des imprécisions des documents qui le composent ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du classement en zone agricole des parcelles objets du certificat d'urbanisme. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 29 septembre 2023 et 27 décembre 2023, la commune de Tréffiagat, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SARL CTM Promotion la somme de 2 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Radureau, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Bellanger, de la SELARL HMS Avocats, représentant la SARL CTM Promotion, et de Me Le Moal, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Tréffiagat. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société à responsabilité limitée (SARL) CTM Promotion est propriétaire des parcelles cadastrées section B nos 2807 et 2808 situées impasse des Orchidées sur le territoire de la commune de Tréffiagat. Elle a sollicité le 19 juin 2021 la délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel en vue de poursuivre les travaux de construction de deux maisons individuelles d'habitation au sein d'un lotissement. La maire de la commune de Tréffiagat a délivré le 24 juillet 2021 à la SARL CTM Promotion un certificat d'urbanisme négatif dont elle demande au tribunal l'annulation. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. La SARL CTM Promotion se prévaut par voie d'exception de l'illégalité du plan local d'urbanisme de la commune de Tréffiagat, lequel constitue la base légale du certificat d'urbanisme négatif contesté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la nécessité d'une nouvelle enquête publique : 
 3. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme dans sa version applicable à la date d'approbation du plan local d'urbanisme de Tréffiagat : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Aux termes de l'article L. 153-43 du même code : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal. ". 
 4. En application de ces dispositions, à l'issue de l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire enquêteur, est approuvé par le conseil municipal. Il est loisible à l'autorité administrative compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête publique, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique. 
 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique procèdent de l'enquête, soit qu'elles résultent des observations des personnes publiques associées, soit de celles des habitants ou des conclusions de la commission d'enquête. 
 6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que ces modifications consistent en diverses précisions apportées au rapport de présentation, ainsi qu'au règlement écrit afin d'ajouter des prescriptions reprenant des dispositions législatives et réglementaires, en des ajustements mineurs du règlement graphique, à savoir l'ajout d'un cône de vue, l'identification d'une construction comme pouvant changer de destination, la modification du classement de fractions de parcelles en nombre très limité et la modification du classement de 6 parcelles représentant 9,79 hectares, soit seulement 1,2 % du territoire de la commune, ainsi qu'en la suppression d'une orientation d'aménagement et de programmation " Route du Grand Large " visant la construction d'un minimum de 12 logements sur une superficie de 0,67 hectare. 
 7. Si la société requérante se prévaut des recommandations du commissaire enquêteur concernant notamment la création d'une orientation d'aménagement et de programmation, d'une aire de valorisation de l'architecture du patrimoine du village et du port de Léchiagat, le reclassement d'une parcelle en zone naturelle et l'utilisation d'une trame plus lisible pour le plan de prévention des risques littoraux, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme aient suivi ces recommandations. Enfin, contrairement à ce qu'indique la société requérante, le zonage Utb existait déjà dans le projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique et il n'y a pas eu de création d'un sous-secteur spécifique relatif aux coupures d'urbanisation. Dans ces conditions, les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme, bien qu'elles soient relativement nombreuses, ne suffisent pas, eu égard à leur objet restreint et à leur portée limitée, à caractériser une remise en cause de son économie générale. Par suite, le moyen tiré de ce qu'une nouvelle enquête publique était requise compte tenu du nombre et de l'importance des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme à l'issue de l'enquête publique doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation : 
 8. Aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté. Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : -soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; -soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. ". 
 9. Il résulte de ces dispositions que le moyen tiré de l'illégalité du plan local d'urbanisme à raison d'une insuffisance du rapport de présentation n'est pas au nombre de ceux qui peuvent être invoqués par voie d'exception après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet de ce document. 
 10. La circonstance que le rapport de présentation ne préciserait ni les capacités d'extension de l'agglomération en continuité des enveloppes bâties existantes ni les espaces disponibles, qu'il n'indiquerait pas le nombre de logements ayant vocation à être implantés dans le secteur du " Méjou Bihan " et qu'il ne parviendrait pas à expliquer le choix d'étendre les zones agricoles ne peut être regardée comme équivalant à une absence de rapport de présentation. Par suite, la SARL CTM Promotion n'est pas recevable à invoquer le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation dès lors que le plan local d'urbanisme a été approuvé le 20 décembre 2019, soit plus de six mois avant l'introduction de sa requête. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'incohérence des documents composant le plan local d'urbanisme : 
 11. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Tréffiagat qu'elle s'est fixée pour objectifs " d'assurer un renouvellement de populations qui permette de conserver les services et équipements existants " par la production d'une enveloppe de 260 logements sur 10 ans, " d'imposer des objectifs de densité et de diminution de la consommation d'espace " avec une densité de 25 logements par hectare dans l'enveloppe urbaine et 18 hors enveloppe urbaine et une surface brute consommable de 12 hectares sur 10 ans, soit une réduction de 45 % de la consommation de l'espace, tout " en renforçant et développant l'agglomération " par la densification prioritaire du tissu urbain de l'agglomération et la valorisation, et de " préserver le capital agricole de la commune " afin de consommer le moins possible de foncier agricole pour l'urbanisation. 
 12. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que la commune a défini un potentiel de densification en zone urbaine à vocation d'habitat de 21 hectares et a émis l'hypothèse d'un tiers de cette surface mobilisable sur 10 ans, soit 7 hectares, ce qui correspond à un potentiel de 160 logements, hypothèse qui n'est pas sérieusement remise en cause par la société requérante. Elle a également défini un potentiel d'extension de 2,43 hectares en zone 1AU, correspondant à 60 logements, et 1,66 hectare en zone 2AU, correspondant à 42 logements. Par suite, le rapport de présentation envisage la construction de 262 logements sur 10 ans, en parfaite cohérence avec les objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables rappelés au point 11. Le choix de la commune de privilégier la densification de l'enveloppe urbaine plutôt que son extension n'apparaît dès lors pas incohérent avec l'augmentation de 229 à 281 hectares de la surface de zones classées agricoles. Par suite, la circonstance que les auteurs du plan local d'urbanisme n'aient pas entendu permettre le développement de l'urbanisation sur les parcelles litigieuses, situées au nord-est de la commune à l'interface entre des parcelles classées en zone urbaine et en zones naturelle ou agricole, en faisant le choix de les classer en zone agricole au règlement graphique, s'inscrit en cohérence avec les objectifs de densification de l'enveloppe urbaine existante, de modération de la consommation de l'espace et de préservation des espaces agricoles fixés par le projet d'aménagement et de développement durables. 
 13. Enfin, si la société requérante se prévaut également de l'incohérence du règlement écrit par rapport au projet d'aménagement et de développement durables, elle n'indique pas à l'aune de quelles dispositions cette incohérence devrait s'apprécier et n'apporte ainsi aucun élément permettant d'en apprécier le bien-fondé. 
 14. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le rapport de présentation et le règlement graphique du plan local d'urbanisme seraient incohérents avec les objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables. Le moyen doit donc être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : 
 15. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 16. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou reposerait sur des faits matériellement inexacts. S'agissant du classement en zone agricole, le juge administratif peut, sans erreur de droit, ne pas rechercher si la parcelle en cause présente elle-même un caractère de terres agricoles, mais se fonder sur la vocation du secteur en bordure duquel cette parcelle se situe, dont le caractère agricole est avéré, sur le parti d'urbanisme de la commune retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme ainsi que, le cas échéant, sur la nature des constructions et aménagements présents sur la parcelle litigieuse. 
 17. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 18. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des orientations générales et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables rappelés au point 11, que la commune a entendu, d'une part, encadrer le développement urbain sur son territoire en privilégiant la densification du tissu urbain existant plutôt que son extension et, d'autre part, préserver de l'urbanisation les espaces agricoles situés au nord et à l'est de la commune, en permettant le maintien et l'évolution des activités agricoles. 
 19. Les parcelles litigieuses, cadastrées section B nos 2807 et 2808, se situent à l'est de la commune de Tréffiagat, hors de l'enveloppe urbaine existante malgré leur implantation en continuité de six constructions. Ces parcelles s'ouvrent à l'est et au sud sur de vastes espaces agricoles cultivés et au nord sur la zone UL du plan local d'urbanisme recevant des équipements sportifs et de loisirs dont les terrains qui la composent sont largement restés à l'état naturel en dépit de leur aménagement. 
 20. La société requérante indique cependant que, en application d'un permis de construire accordé en 2007, des dalles de béton ont été construites sur ces deux parcelles qui se rattachaient à un terrain divisé en cinq lots dont trois accueillent désormais des maisons d'habitation. Toutefois, cette altération ne représente qu'une petite partie de la surface des parcelles cadastrées section B nos 2807 et 2808 et n'est pas, en elle-même suffisante et de nature à leur ôter définitivement tout potentiel agronomique. 
 21. De même, les circonstances que la commune aurait légalement pu retenir un autre classement, que ces terrains n'ont jamais fait l'objet d'une exploitation agricole, qu'ils forment un ensemble de faible surface, à savoir 2 000 m2, et qu'ils seraient desservis par les réseaux divers, ne sauraient entacher d'erreur manifeste d'appréciation le choix des auteurs du plan local d'urbanisme de classer ces parcelles en zone agricole, conformément à leur souhait d'assurer la préservation des espaces agricoles et d'encadrer le développement urbain sur le territoire de la commune, en privilégiant la densification du bâti existant plutôt que son extension. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement en zone agricole des parcelles litigieuses doit être écarté. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du certificat d'urbanisme négatif présentées par la société SARL CTM Promotion doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Tréffiagat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la SARL CTM Promotion la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 24. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SARL CTM Promotion le versement à la commune de Tréffiagat d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL CTM Promotion est rejetée. 
 Article 2 : La SARL CTM Promotion versera à la commune de Tréffiagat une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée CTM Promotion et à la commune de Tréffiagat. 
 Délibéré après l'audience du 5 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Bozzi, premier conseiller, 
 M. Grondin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2024. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 C. Radureau 
 L'assesseur le plus ancien, 
 signé 
 F. Bozzi 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.