TA34 · 4ème chambre — 12 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires enregistrés le 30 septembre 2021, le 17 mars 2022 et le 9 mars 2023, l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Si Vis Pacem Para Vinum demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les décisions des 30 avril et 23 juillet 2021 par lesquelles la directrice de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a rejeté le paiement de l'aide pour laquelle il avait été déclaré éligible à hauteur de 4 831,05 euros, ensemble la décision implicite du 29 janvier 2022 par laquelle le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a rejeté son recours hiérarchique ;   
 2°) d'enjoindre à FranceAgriMer de lui verser la subvention de 4 831,05 euros ; 
 3°) à titre subsidiaire, de fixer une minoration de l'aide proportionnée à la gravité du manquement et ordonner le versement de ce montant par FranceAgriMer. 
 Elle soutient que : 
 - à supposer même que le ministre de l'agriculture ne soit pas l'autorité hiérarchique de l'établissement FranceAgriMer, sa requête reste recevable ; 
 - FranceAgriMer ne peut lui opposer le défaut de signature de sa requête car elle a régularisé ce manquement ; 
 - la qualification du " manquement grave " que lui oppose FranceAgriMer n'est pas régulièrement motivée ; 
 - elle n'a pas été dûment informée des conséquences d'une omission déclarative ; 
 - la sanction est disproportionnée au regard de ses difficultés économiques et du caractère non intentionnel et isolé du manquement alors que FranceAgriMer refuse de faire usage de son pouvoir d'individualisation des sanctions. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés tous deux le 9 février 2023, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la décision du 29 janvier 2022 n'existe pas et ne saurait faire grief au requérant puisque le ministre de l'agriculture n'est pas son autorité hiérarchique ; 
 - la requête est irrecevable faute d'avoir été signée ; 
 - la requérante doit être regardée comme contestant la décision initiale du 30 avril 2021 ; 
 - la décision est régulière au regard des règlements (UE) 2018/274 et 2018/273 ainsi que de la décision INTV-GPASV-2019-19 du 11 septembre 2019 qui définissent le manquement grave reproché à la requérante ; 
 - la sanction est automatique mais elle n'est pas pour autant disproportionnée puisqu'elle diffère selon la gravité du manquement même si elle n'est pas individualisée ; 
 - les textes dont il est fait application ont fait l'objet d'une publication et le gérant de la requérante, candidat et attributaire d'une aide octroyée par FranceAgriMer, ne pouvait les ignorer.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 février 2023, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire déclare s'en remettre aux observations présentées par FranceAgriMer. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et n° 485/2008 du Conseil ; 
 - le règlement délégué (UE) n° 2018/273 de la commission du 11 décembre 2017, complétant le règlement (UE) n° 1308/2013 ; 
 - le règlement d'exécution (UE) n° 2018/274 de la commission du 11 décembre 2017 portant modalités d'application du règlement (UE) n° 1308/2013 ; 
 - la décision INTV-GPASV-2019-19 du 11 septembre 2019 de la directrice générale de FranceAgriMer ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lesimple, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Lauranson, rapporteur public, 
 - et les observations de M. A, représentant l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par courrier du 4 janvier 2021, la directrice de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), qui a déclaré éligible à une subvention de 4 831,05 euros le projet de l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum, entreprise vitivinicole, consistant en l'achat de cuves et de pompes, a néanmoins rejeté, le 30 avril 2021, sa demande de paiement. Par une décision expresse du 23 juillet 2021 elle a également rejeté le recours gracieux présenté par l'EARL. Enfin, le silence gardé sur le recours adressé par l'EARL au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, tendant au retrait de la décision du 30 avril 2021, a fait naître une dernière décision de rejet le 22 janvier 2022. Par la présente requête, l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum demande l'annulation de l'ensemble des décisions lui refusant le paiement de la somme de 4 831,05 euros. 
 Sur l'étendue du recours : 
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 3. Alors que le requérant n'identifie pas formellement les décisions qu'il conteste, il résulte du principe ci-dessus énoncé qu'il y a lieu de regarder ses conclusions comme étant dirigées contre la décision du 30 avril 2021 et les décisions subséquentes, du 23 juillet 2021 et du 22 janvier 2022 rejetant ses recours. 
 Sur les fins de non-recevoir : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé ". 
 5. Si le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire n'est pas le supérieur hiérarchique de l'établissement FranceAgriMer, il lui appartenait toutefois de transmettre le recours " hiérarchique ", adressé par l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum, à l'établissement FranceAgriMer, celui-ci étant alors regardé comme un recours gracieux. Dès lors, la décision implicite, née, le 22 janvier 2022, du silence gardé sur la réclamation de l'EARL, qui emporte rejet de son recours gracieux, lui fait, à ce titre, grief. En conséquence, la fin de non-recevoir opposée par FranceAgriMer doit être rejetée. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-4 du code de justice administrative : " Dans les affaires où ne s'appliquent pas les dispositions de l'article R. 431-2, les requêtes et les mémoires doivent être signés par leur auteur et, dans le cas d'une personne morale, par une personne justifiant de sa qualité pour agir ". Par ailleurs, l'article R. 414-4 du même code prévoit que l'identification de l'auteur de la requête via l'usage de l'application " Télérecours " vaut signature pour l'application des dispositions du code de justice administrative. 
 7. S'il est vrai que la requête initiale de l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum n'était pas signée et n'a pas été présentée via l'application Télérecours, une régularisation est intervenue via la signature de ces écritures initiales et l'inscription du requérant à l'application Télérecours. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance de l'article R. 431-4 du code de justice administrative doit être écartée. 
 Sur les conclusions tendant à l'annulation de la sanction : 
 8. En vertu des dispositions de l'article 23 du règlement (UE) n° 2018/274 du 11 décembre 2017, les producteurs, transformateurs, embouteilleurs et négociants de vins sont soumis à une obligation de déclarer leurs stocks, au plus tard le 10 septembre de chaque année. 
 9. L'article 48 du règlement (UE) n°2018/273 du 11 décembre 2017 prévoit un régime de sanctions en cas de manquement à cette obligation : " 1. Les opérateurs ayant l'obligation de tenir un registre des entrées et des sorties, de soumettre des déclarations de production, de stocks ou de récolte ou de notifier aux autorités compétentes les opérations visées à l'article 30, paragraphe 2, qui omettent de tenir ledit registre, de soumettre lesdites déclarations dans les délais prévus aux articles 22, 23 et 24 du règlement d'exécution (UE) 2018/274 ou d'effectuer lesdites notifications à la date fixée par les États membres conformément à l'article 30, paragraphe 2, du présent règlement font l'objet de sanctions administratives. / 2. Les sanctions visées au paragraphe 1 prennent la forme d'amendes d'un certain montant, définies et appliquées par les États membres en fonction de la valeur des produits, des bénéfices financiers estimés ou du préjudice économique causé par la fraude. / 3. En cas de manquement grave ou répété à l'obligation de soumettre des déclarations aux dates visées au paragraphe 1, l'opérateur concerné perd le bénéfice des mesures de soutien prévues aux articles 47 et 50 du règlement (UE) no 1308/2013 pour l'exercice concerné ou l'exercice suivant, sous réserve des cas suivants : a) lorsque les dates visées aux articles 22, 23 et 24 du règlement d'exécution (UE) 2018/274 sont dépassées de quinze jours ouvrables tout au plus, seules les sanctions administratives visées au paragraphe 2 du présent article sont appliquées () ". 
 10. L'article 49 de ce même règlement stipule que : " 1. Les sanctions prévues par le présent règlement ne sont pas appliquées dans des circonstances exceptionnelles telles que définies à l'article 2, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1306/2013 () ". L'article 2 du règlement (UE) n° 1306/2013 auquel il est fait référence prévoit plusieurs cas, non exhaustifs, de force majeure ou de circonstances exceptionnelles parmi lesquels une catastrophe naturelle grave qui affecte de façon importante l'exploitation ou encore une maladie des végétaux affectant tout ou partie du capital végétal de l'agriculteur. L'article 58 de ce règlement prévoit enfin que la protection efficace des intérêts de l'Union implique que soient imposées des sanctions efficaces, dissuasives et proportionnées. 
 11. Enfin, la décision INTV-GPASV-2019-19 du 11 septembre 2019 de la directrice générale de FranceAgriMer, relative à la mise en œuvre de l'aide aux programmes d'investissement des entreprises dans le cadre de l'organisation commune du marché vitivinicole pour les exercices financiers 2019 à 2023 prévoit en son article 11, relatif aux sanctions, que : " 11.2 Retard ou absence de dépôt des déclarations obligatoires de stock, de récolte et de production : Est considéré comme constitutif d'un manquement, le dépôt tardif de l'une des déclarations exigées plus de 15 jours au-delà des dates fixées en application des articles 22 et 23 et 24 du règlement d'exécution (UE) n° 2018/274 ou l'absence de dépôt de l'une desdites déclarations () En vertu de l'article 48.3 du règlement (UE) n° 2018/273, les opérateurs ayant commis un manquement grave ou répété aux obligations déclaratives qui leur incombent en vertu des articles 22, 23 et 24 du règlement (UE) n°2018/274 sont exclus du bénéfice de l'aide à l'investissement pour l'exercice au cours duquel ils ont déposé leur demande d'aide et de paiement ou pour l'exercice suivant, sans préjudice d'éventuelles autres sanctions administratives relevant du code général des impôts. / Définition d'un manquement grave : Les manquements graves sont définis au regard de l'obligation qui incombe à l'État membre de fournir à l'Union européenne des statistiques nationales fiables dans les délais impartis, tels que prévus par le règlement (UE) n° 2017/1185 et antérieurement par le règlement (CE) n°436/2009. Un opérateur qui ne fournit pas ses déclarations obligatoires au minimum 15 jours avant la date limite de communication par l'État membre obère la fiabilité de cette communication et empêche l'État membre de réaliser son obligation de communication auprès de l'Union européenne () ". Il ressort de ce même article que la date limite de communication par l'Etat membre à la commission des déclarations de stock est le 31 octobre et qu'en conséquence, la date de constitution du manquement grave est le défaut de déclaration à compter du 15 octobre. 
 12. S'il ne saurait interdire de fixer des règles assurant une répression effective des infractions, le principe de nécessité des peines découlant de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne implique qu'une sanction administrative ayant le caractère d'une punition ne puisse être appliquée que si l'autorité compétente la prononce expressément en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce.  
 13. En l'espèce, il appartient au juge administratif, saisi comme juge de plein contentieux d'une contestation portant sur une sanction non modulable, d'examiner tant les moyens tirés des vices propres de la décision de sanction que ceux mettant en cause le bien-fondé de cette décision et de prendre, le cas échéant, une décision qui se substitue à celle de l'administration. Celle-ci devant apprécier, au vu notamment des observations éventuelles de la personne sanctionnée, si les faits sont suffisamment établis et, dans l'affirmative, s'ils justifient l'application de cette sanction administrative, au regard de la nature et de la gravité des agissements et des circonstances particulières à la situation de l'intéressé, le juge peut, de la même façon, après avoir exercé son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par l'administration, tant s'agissant du manquement que de la proportionnalité de la sanction, maintenir la sanction, ou en décharger l'intéressé. 
 14. Il résulte de l'instruction, notamment des termes des décisions en litige et des écritures en défense, que FranceAgriMer s'est abstenu de faire usage de son pouvoir d'appréciation des circonstances propres à la situation particulière de l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum en refusant d'examiner la situation particulière qu'elle faisait valoir. 
 15. Or, si le caractère non intentionnel du défaut de déclaration est sans influence sur la caractérisation du manquement, le gérant de l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum pouvait utilement se prévaloir de ce que le manquement reproché était isolé, et qu'il n'avait donc pas de caractère répété au sens de l'article 48 du règlement (UE) n° 2018/273 et, surtout, que des difficultés économiques, liées à l'épidémie de Covid-19 et à l'épisode exceptionnel de gel subi en avril 2021, affectaient gravement la viabilité économique de son entreprise. Ainsi, alors que cette société a été créée dans le courant de 2018 et déclare avoir procédé aux premières mises en bouteille durant l'année 2020, la crise sanitaire, tant inattendue qu'exceptionnelle, a vraisemblablement pu rendre difficile la commercialisation des productions de la société requérante et le relevé des déclarations de récolte permet de constater que le phénomène de gel observé en 2021 a conduit à une diminution importante des rendements de la société. 
 16. Dans ces conditions, il résulte de l'instruction qu'en refusant de tenir compte des circonstances particulières que faisait valoir l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum, FranceAgriMer a méconnu les principes d'individualisation et de proportionnalité des sanctions. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, il y a lieu de prononcer l'annulation des décisions du 30 avril 2021, du 23 juillet 2021 et du 22 janvier 2022 refusant à l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum le versement d'une aide de 4831,05 euros. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 17. Le présent jugement, qui relève l'examen incomplet par FranceAgriMer de la demande formulée par la société requérante, implique seulement qu'il soit enjoint à FranceAgriMer de réexaminer la demande de l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum tendant au versement de la somme de 4 831,05 euros, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les décisions du 30 avril 2021, du 23 juillet 2021 et du 22 janvier 2022 refusant à l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum le versement d'une aide de 4831,05 euros sont annulées. 
 Article 2 : Il est enjoint à l'établissement public FranceAgriMer de réexaminer la demande de l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum tendant au versement de l'aide de 4831,05 euros dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'EARL Si Vis Pacem Para Vinum, à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Délibéré après l'audience du 20 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Eric Souteyrand, président, 
 M. Nicolas Huchot, premier conseiller, 
 Mme Audrey Lesimple, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 A. Lesimple       Le président, 
 E. SouteyrandLa greffière, 
  M-A. Barthélémy 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 12 mai 2023. 
 La greffière,  
 M-A. Barthélémy