TA75 · 5e Section - 2e Chambre — 17 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 12 mars 2021, M. B A, représenté par  
 Me Guillier, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle le président de la Fondation nationale des sciences politiques (FNSP) a rejeté sa demande tendant à la communication de la copie d'un 
 document présenté lors de la séance du 22 mai 2018 du conseil de l'institut d'études politiques (IEP) de Paris relatif à la politique de prévention et de lutte contre le harcèlement et les violences 
 sexuelles et sexistes ; 
 2°) d'enjoindre à la FNSP de lui communiquer le document demandé, dans un délai de quinze jours, sous astreinte de cent-cinquante euros par jour de retard ; 
 3°) et de condamner la FNSP à lui verser une somme de 720 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que  
 - la décision est entachée d'un défaut de motivation ; 
 - elle méconnaît les dispositions des articles L. 300-2 et L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 14 juin 2022, la FNSP, représentée par  
 Me Taurand, conclut : 
 1°) au rejet de la requête ; 
 2°) à la condamnation de M. A à lui verser une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable, car tardive ; 
 - le document n'est pas un document administratif au sens des dispositions de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - revêtant un caractère préparatoire, sa communication méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la communication du document méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le publics et l'administration, dès lors qu'elle porte une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou 
 facilement identifiable ; 
 - la communication du document pourrait nuire à la réputation de l'Institut d'études politiques de Paris ; 
 - la demande de M. A revêt un caractère abusif. 
 Par une ordonnance du 12 juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée le  
 1er septembre 2022. 
 Un mémoire, pour M. A, enregistrée le 31 octobre 2022, n'a pas été communiqué.  
 L'affaire a été renvoyée en formation collégiale en application de l'article R. 222-19 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. C, 
 - les conclusions de Mme Nikolic, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Guillier, avocat de M. A, présent.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un courrier du 20 août 2019, M. B A a demandé à la référente égalité homme-femme de l'IEP de Paris de lui communiquer la copie d'un document présenté lors de la séance du 22 mai 2018 du conseil de l'institut relatif à la politique de prévention et de lutte contre le harcèlement et les violences sexuelles et sexistes. Le 13 novembre 2019, le requérant a ensuite saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA). Le 12 mars 2020, la CADA a rendu un avis favorable, sous réserves, à la communication de ce document. Du silence gardé par l'administration à la suite de l'avis de la CADA est née une décision implicite de rejet. Par la présente requête, M. A demande au tribunal d'annuler cette dernière décision.  
 Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté : 
 2. D'une part, aux termes des dispositions de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus. " Aux termes de son article R. 311-13 : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente. " Aux termes de son article R. 311-15 : " Ainsi qu'il est dit à l'article R. 343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter du refus d'accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs. " Aux termes de son article R. 343-3 : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande. " Aux termes de son article R. 343-4 : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus. " Aux termes de son article R. 343-5 : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission. " 
 3. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. " Aux termes de son article L 112-6 : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite. " Aux termes de son article L. 412-3 : " La décision soumise à recours administratif préalable obligatoire est notifiée avec l'indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé. " Aux termes de son article R. 112-5 : " L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 () indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article L. 232-3. " Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". 
 4. Il résulte de ces dispositions qu'en matière de communication de documents administratifs, pour que les délais prévus aux articles R. 311-12 à R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration soient opposables, la notification de la décision administrative de refus ou l'accusé de réception de la demande l'ayant fait naître, si elle est implicite, doit nécessairement mentionner l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire devant la commission d'accès aux documents administratifs, ainsi que les délais selon lesquels ce recours peut être exercé. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité administrative mise en cause d'informer le demandeur du recours contentieux qu'il peut former auprès de la juridiction administrative, et des délais y afférents, si la décision de refus est confirmée après la saisine de cette commission. L'absence de telles mentions a toutefois pour effet de rendre inopposables les délais prévus par les textes cités au point précédent pour l'exercice du recours contentieux. 
 5. En l'espèce, la demande de communication de documents administratifs adressée par M. A, le 20 août 2019, n'ayant reçu aucune réponse ni accusé de réception mentionnant l'existence d'un recours administratif préalable auprès de la CADA, dans le délai prévu aux articles R. 311-12 à R. 311-15 du code des relations entre le public, les délais de saisine de la CADA ne lui sont pas opposables. En outre, l'administration n'ayant pas informé le requérant des voies et délais de recours devant la juridiction administrative, le délai de recours contentieux ne pouvait commencer à courir même deux mois après l'enregistrement de la demande de  
 M. A par la CADA. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. "  
 7. Si la FNSP est une personnalité morale de droit privé, elle est toutefois chargé d'une mission de service public qui, aux termes de l'article 1er de ses statuts annexés au décret du  
 29 décembre 2015, consiste au progrès et à la diffusion des sciences politiques, économiques et sociales par l'intermédiaire de l'IEP de Paris, dont elle fixe le cadre général de l'action et assure la gestion administrative et financière. Il ressort des pièces du dossier que le document demandé est une note relative à la politique de l'IEP en matière de lutte contre le harcèlement et les violences sexuels et sexistes, laquelle concerne, à titre principal, les élèves et les enseignants. Dans ces conditions, le document demandé, produit par une personne morale de droit privé dans le cadre de la mission de service public dont elle est chargée, constitue un document administratif au sens des dispositions citées au point précédent.  
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. "  
 9. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. 
 10. La FNSP soutient que le document avait pour objet d'initier les débats relatifs à la politique en matière de lutte contre le harcèlement et les violences sexuels et sexistes au sein de l'IEP et qu'aucune décision n'a été encore été prise, eu égard au contexte de tensions suite à la démission du président de la FNSP, dont l'accusation d'inceste, de viol et d'agressions sexuelles a été médiatisée, et qui a donné lieu à une mission d'inspection au sein de l'IEP, diligentée en février 2021 par la ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation. Toutefois, il ressort du procès-verbal des échanges lors de la séance du conseil de l'institut du  
 22 mai 2018 que le document constitue un bilan de la politique en matière de lutte contre le harcèlement et les violences sexuels et sexistes au sein de l'IEP et non un rapport comprenant des propositions pouvant donner lieu à des décisions. En outre, la FNSP, en se bornant à faire valoir que la prise de décision en la matière est longue et a été retardée par le contexte rappelé ci-dessus, ne démontre pas sérieusement qu'elle s'apprête à prendre des décisions sur la base du rapport demandé qui, au demeurant, concerne une période antérieure de plus de quatre années à la date du présent jugement. Dans ces conditions, la FNSP ne saurait opposer le caractère préparatoire du document demandé.  
 11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée () ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice." Et aux termes de l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. " 
 12. Si la FNSP fait valoir que le document demandé comprend des mentions susceptibles de porter atteinte à la vie privée, de laisser apparaître un jugement de valeur et de faire apparaître le comportement de personnes, dont la divulgation pourrait leur porter préjudice, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que l'occultation ou la disjonction de ces mentions fassent perdre tout intérêt au document qui, ainsi qu'il a été dit précédemment, constitue un bilan de la politique de lutte contre le harcèlement et les violences sexuels et sexistes au sein de l'IEP de Paris. 
 13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. " Il ressort des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. 
 14. Si la FNSP fait valoir que M. A entretient des relations conflictuelles avec l'IEP de Paris, en particulier en multipliant les recours administratifs et contentieux contre cette institution, et a envoyé un message revêtant la forme d'une intimidation à une étudiante, sa demande de communication n'a, en tant que telle, ni pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration, ni pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. En outre, l'allégation selon laquelle la communication et la divulgation de ce document porterait atteinte à la réputation de l'IEP de Paris et, par la même, au bon fonctionnement de l'administration, n'est pas établie. Ainsi, la FNSP ne peut pas non plus opposer à M. A le caractère abusif que revêtirait sa demande.  
 15. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur le moyen tiré du défaut de motivation, que M. A est fondé à demander l'annulation de la décision par laquelle la FNSP a refusé de lui communiquer le document relatif à la lutte contre le harcèlement et les violences sexuels et sexistes au sein de l'IEP de Paris présenté lors de la séance du conseil de l'Institut du 22 mai 2018.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 16. Eu égard au motif d'annulation retenu, il y a lieu d'enjoindre à la FNSP de communiquer le document demandé, dans le délai de deux mois à compter de la date de notification du présent jugement, sous réserve de l'occultation ou de la disjonction des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais d'instance : 
 17. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la FNSP, partie perdante dans la présente instance, une somme de 700 euros à verser à M. A au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite par laquelle la Fondation nationale des sciences politiques a refusé de communiquer le document relatif à la politique de lutte contre le harcèlement et les violences sexuels et sexistes au sein de l'Institut d'études politiques de Paris, présenté lors de la séance du conseil de l'Institut du 22 mai 2018, est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au président de la Fondation nationale des sciences politiques de communiquer le document demandé, dans le délai de deux mois à compter de la date de notification du présent jugement, sous réserve de l'occultation ou de la disjonction des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. 
 Article 3 : La Fondation nationale des sciences politiques versera à M. A la somme de 700 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de M. A est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au président de la fondation nationale des sciences politiques.  
   
 Délibéré après l'audience du 4 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Gros, président, 
 M. Feghouli, premier conseiller, 
 M. Hélard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 R. HELARD 
 Le président, 
 L. GROS 
 La greffière, 
 S. PORRINAS 
 La République mande et ordonne à la ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2105156/5-