TA77 · 7ème chambre — 12 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 9 juin 2021, le syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B, la société Val Fontenay, la société les Vallées, la société STAP et la société Nexialis, représentés par le cabinet Wilhelm et associés, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 8 décembre 2020 par laquelle le conseil territorial de l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois a approuvé la modification du plan local d'urbanisme de la commune de Fontenay-sous-Bois ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils ont intérêt pour agir afin d'attaquer la délibération du 8 décembre 2020 ; en particulier, leur requête n'est pas tardive ;  
 - la délibération en litige est entachée d'un vice de procédure dès lors que, lors de l'enquête publique, d'une part, seules quatre permanences ont été organisées en un lieu unique et que, d'autre part, le commissaire enquêteur n'a pas émis d'avis personnel sur le projet de modification du plan local d'urbanisme ; 
 - elle est entachée d'un autre vice de procédure dès lors que la convocation des membres du conseil de territoire ne comportait pas une note explicative de synthèse ; à supposer que cette note leur ait été transmise, il n'est pas établi qu'elle l'ait été dans un délai suffisant ;  
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme dès lors que l'objet de l'emplacement réservé n° 21 n'est pas défini avec suffisamment de précision et que cet emplacement n'a pas été créé pour l'un des objectifs prévus par ces dispositions ;  
 - la création de cet emplacement réservé est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'espace existant est déjà d'une largeur suffisante pour permettre le passage des cyclistes et des piétons ;  
 - la délibération contestée méconnaît les dispositions de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme dès lors que l'adoption d'un projet d'aménagement global sur certaines parcelles a mis fin au périmètre d'attente ; elle a pour effet de prolonger ce périmètre pour une durée supérieure à cinq ans ;  
 - elle méconnaît les dispositions de l'article R. 151-41 du code de l'urbanisme dès lors que les règles spéciales fixées par le plan de masse ne sont pas reportées sur ce plan avec suffisamment de précisions et qu'elles ne sont pas justifiées par des considérations architecturales particulières. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mai 2022, l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois, représenté par le cabinet Drai associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cabal, 
 - les conclusions de M. Zanella rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lopez-Longueville, représentant le syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le conseil territorial de l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois a approuvé, par une délibération du 8 décembre 2020, la troisième modification du plan local d'urbanisme de Fontenay-sous-Bois issu de la révision du 17 décembre 2015. Par un recours gracieux du 5 février 2021, reçu le 9 février suivant, le syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres ont sollicité le retrait de cette délibération. Ce recours gracieux a été rejeté par une décision du 14 avril 2021. Le syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres demandent au tribunal d'annuler la délibération du 8 décembre 2020 ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le déroulement de l'enquête publique : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire () ". Aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " I. - Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. () ". Aux termes de l'article R. 123-13 de ce code : " I.-Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations et propositions sur le registre d'enquête, établi sur feuillets non mobiles, coté et paraphé par le commissaire enquêteur ou un membre de la commission d'enquête, tenu à sa disposition dans chaque lieu d'enquête ou sur le registre dématérialisé si celui-ci est mis en place. / En outre, les observations et propositions écrites et orales du public sont également reçues par le commissaire enquêteur ou par un membre de la commission d'enquête, aux lieux, jours et heures qui auront été fixés et annoncés dans les conditions prévues aux articles R. 123-9 à R. 123-11. / Les observations et propositions du public peuvent également être adressées par voie postale ou par courrier électronique au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 10 août 2020, le président de l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois a prescrit l'ouverture de l'enquête publique relative à la modification en litige. Selon le rapport du commissaire enquêteur, l'enquête publique a été régulièrement annoncée par voie d'affichage au siège de l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois et de la mairie de Fontenay-sous-Bois ainsi que sur leurs sites internet respectifs et par voie de publication dans deux journaux locaux. Il ressort de ce même rapport que le dossier d'enquête publique a pu être consulté sur un dossier papier et sur un ordinateur à la libre disposition du public à la mairie de Fontenay-sous-Bois ainsi que sur un site internet dédié. En outre, la transmission des observations et propositions a pu s'effectuer soit sur le registre d'enquête disponible à la maison de l'habitat et du cadre de vie à Fontenay-sous-Bois, soit par courrier postal, soit par courrier électronique soit par le biais d'un registre dématérialisé soit, enfin, lors de l'une des quatre permanences organisées lors de l'enquête. Si seules quatorze personnes se sont présentées lors de ces permanences, 159 personnes ont émis des observations lors de l'enquête, dont cinq sur le registre papier et 154 par le biais du registre électronique. Il suit de là que le syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres ne sont pas fondés à soutenir, au seul motif que seules quatre permanences en un lieu unique ont été organisées, que le public n'aurait pas été mis en mesure de participer effectivement à l'enquête publique.  
 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées () ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. () / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ". 
   5.  Il résulte de ces dispositions que si le commissaire enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, il doit analyser les questions soulevées par ces observations et émettre un avis personnel sur le projet soumis à enquête, en exposant les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que les conclusions et l'avis motivé émis par le commissaire enquêteur le 26 novembre 2020 sont compris dans un document séparé dans lequel il dresse un bilan du déroulement de l'enquête publique, reprend les six principaux thèmes abordés par le public (harmonie des quartiers, règles de constructibilité, préservation et mise en valeur des espaces paysagers, des vues lointaines, des arbres remarquables et des liaisons douces, répartition et besoins en équipements publics, périmètres d'attente d'un projet d'aménagement global, demandes spécifiques, observations hors champ de l'enquête), renvoie aux réponses du maître d'ouvrage faites aux observations du public et porte une appréciation globale sur la modification en litige. Ces éléments, malgré leur caractère succinct, permettent de comprendre les raisons pour lesquelles il a émis un avis favorable, assorti de trois recommandations. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'avis du commissaire enquêteur était insuffisamment motivé.  
 En ce qui concerne la régularité de la convocation des conseillers territoriaux :  
 7. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. ".  
 8. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la convocation à la séance du 8 décembre 2020 a été adressée aux conseillers territoriaux par courrier électronique le 1er décembre 2020, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et que, d'autre part, cette convocation était accompagnée d'une note explicative de synthèse faisant notamment état de l'avis favorable et des trois recommandations émis par le commissaire enquêteur. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 précité manque en fait et doit être écarté. 
 En ce qui concerne la création de la servitude d'emplacement réservé n° 21 : 
 9. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques. ".  
 10. D'une part, ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d'un document d'urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, à des installations d'intérêt général ou à des espaces verts, le propriétaire concerné bénéficiant, en contrepartie de cette servitude, d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables. S'il est généralement recouru à ce dispositif pour fixer la destination future des terrains en cause, aucune disposition ne fait obstacle à ce qu'il soit utilisé pour fixer une destination qui correspond déjà à l'usage actuel du terrain concerné, le propriétaire restant libre de l'utilisation de son terrain sous réserve qu'elle n'ait pas pour effet de rendre ce dernier incompatible avec la destination prévue par la réservation.  
 11. D'autre part, l'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles. 
 12. En premier lieu, la délibération en litige crée un emplacement réservé n° 21 pour une superficie de 555 m² sur les parcelles cadastrées section AI n° 350 et section AJ n° 282, correspondant à une voie privée ouverte à la circulation du public entre l'avenue du Val Fontenay et le sentier du bois de l'Aulnay dans un objectif de " requalification de l'espace dédié aux modes actifs ". Le rapport de présentation de la modification précise que cet emplacement réservé vise à préparer l'intégration de cette voie au domaine public afin de pérenniser son usage par les piétons et de structurer le " maillage public du site " devant accueillir un futur immeuble destiné au logement. En outre, le projet d'aménagement et de développement durable de la commune de Fontenay-sous-Bois prévoit de " développer et mettre en valeur les modes de déplacements doux " en " renforçant les connexions pour les piétons et les cycles ainsi que la lisibilité des aménagements ". Enfin, la voie correspondant à cet emplacement est identifiée sur l'orientation d'aménagement et de programmation " trames vertes et modes doux " en tant que nouvelle liaison douce à travers le quartier à créer, ainsi que dans l'annexe 4.11 " périmètres d'attente d'un projet d'aménagement global " comme une " liaison piétonne existante à préserver/valoriser ". Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas précisé la destination de cet emplacement.  
 13. En deuxième lieu, la circonstance que l'emplacement réservée ait pour destination une voie réservée aux piétons et aux vélos est sans incidence sur sa qualification de voie au sens des dispositions de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme précité. 
 14. En troisième lieu, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, la création de cet emplacement n'est pas en contradiction avec la vocation de la zone UFc, dont le règlement précise qu'elle correspond " aux secteurs d'activité les plus importants de Fontenay ", dès lors que la présence d'activités économiques n'est pas incompatible avec les circulations dites douces. En outre, en se bornant à soutenir que cet emplacement entraînerait des " contraintes de prospects entre immeubles situés en vis-à-vis à l'intérieur de la même parcelle ", ils n'apportent au soutien de leur allégation aucun élément permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé. Enfin, ils ne peuvent utilement soutenir que le passage déjà existant serait suffisant pour permettre le passage des piétons et des vélos, dès lors que l'emplacement réservé n° 21 n'a pas pour objet ni de créer ni d'élargir cette voie mais d'en pérenniser l'usage en l'intégrant au domaine public.  
 15. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la création de l'emplacement réservé n° 21 serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le moyen doit être écarté dans toutes ses branches.  
 En ce qui concerne le plan d'aménagement global n° 5 " Val du Fontenay " : 
 16. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : () / 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d'une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d'interdire les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes. ". Il ressort de ces dispositions que la suppression d'un périmètre d'attente de projet d'aménagement global (PAPAG) peut résulter soit de l'approbation d'un projet d'aménagement global, soit de l'absence d'adoption d'un tel projet à l'issue du délai de cinq ans, soit encore de la modification du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme pour la zone concernée. 
 17.  En l'espèce, par sa délibération du 17 septembre 2015 approuvant la révision du plan local d'urbanisme, la commune de Fontenay-sous-Bois a institué, sur une surface totale de 99 752 m², une servitude d'attente dite " Val de Fontenay " en vue d'un projet de restructuration du centre commercial Val de Fontenay et de ses abords pour une durée allant du 23 janvier 2016 au 24 janvier 2021, soit pendant cinq ans. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'annexe 4.11 " périmètres d'attentes d'un projet d'aménagement du projet d'aménagement global " et 4.6 du règlement du plan local d'urbanisme point 3 " liste des périmètres d'attente d'un projet d'aménagement global ", que, par la délibération attaquée, la commune de Fontenay-sous-Bois a adopté un projet d'aménagement dit " phase 1 " ayant pour effet de mettre fin au périmètre d'attente de projet d'aménagement global (PAPAG) grevant ces parcelles sur une surface de 11 148 m² et de maintenir ce périmètre sur les parcelles pour la réalisation de la phase dite 2 qui reste, selon la notice explicative, " en attente au regard des projets en cours qui sont toujours à l'étude ", sur une surface de 99 752 m². Il s'ensuit que cette opération n'a ni pour objet, ni pour effet, de modifier la durée du PAPAG, lequel était toujours en vigueur à la date de la délibération en litige. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération litigieuse est entachée d'une erreur de droit en tant qu'elle prolonge la durée du PAPAG Val de Fontenay au-delà de cinq ans.  
 En ce qui concerne le secteur plan masse " avenue Val de Fontenay " :  
 18. Aux termes de l'article R. 151-39 du code de l'urbanisme : " Afin d'assurer l'intégration urbaine, paysagère et environnementale des constructions, déterminer la constructibilité des terrains, préserver ou faire évoluer la morphologie du tissu urbain et les continuités visuelles, le règlement peut notamment prévoir des règles maximales d'emprise au sol et de hauteur des constructions. / Il peut également prévoir, pour traduire un objectif de densité minimale de construction qu'il justifie de façon circonstanciée, des règles minimales d'emprise au sol et de hauteur. Il délimite, dans le ou les documents graphiques, les secteurs dans lesquels il les impose. / Les règles prévues par le présent article peuvent être exprimées par rapport aux voies et emprises publiques, aux limites séparatives et aux autres constructions sur une même propriété ainsi qu'en fonction des objectifs de continuité visuelle, urbaine et paysagère attendus. ". Aux termes de l'article R. 151-40 du même code : " Dans les zones U, AU, () le règlement peut définir des secteurs de plan masse côté en trois dimensions. ". Enfin, l'article R. 151-41 de ce code dispose que : " Afin d'assurer l'insertion de la construction dans ses abords, la qualité et la diversité architecturale, urbaine et paysagère des constructions ainsi que la conservation et la mise en valeur du patrimoine, le règlement peut : / 1° Prévoir des règles alternatives, dans les conditions prévues à l'article R. 151-13, afin d'adapter des règles volumétriques définies en application de l'article R. 151-39 pour satisfaire à une insertion dans le contexte, en lien avec les bâtiments contigus ". 
 19. Il résulte des dispositions de l'article R. 151-40 du code de l'urbanisme que les auteurs du plan local d'urbanisme peuvent fixer, dans un secteur donné, des règles spéciales applicables aux constructions au moyen d'un plan masse coté en trois dimensions permettant d'organiser l'insertion des constructions projetées dans leur environnement. Ce document graphique exprime ainsi des règles d'implantation, d'emprise au sol ou de hauteur qui présentent la même valeur juridique que les règles fixées par le règlement du plan local d'urbanisme. Eu égard à sa finalité, ce type de document graphique doit faire apparaître avec suffisamment de précision les dérogations qu'il prévoit aux règles générales applicables dans la zone dans laquelle il est inséré. Toutefois, les dispositions précitées du code de l'urbanisme n'impliquent pas que soit nécessairement indiquée sur ce document graphique la localisation exacte, sur le terrain, des futurs bâtiments.  
 20. D'une part, l'annexe 4.5 du règlement du plan local d'urbanisme " secteurs de plan de masse " détermine les emprises constructibles des bâtiments à usage de logement et de bureau projetés, constituées de quatre parcelles, sur un plan à l'échelle 1/1000e indiquant la hauteur maximale pouvant être atteinte par les constructions. Il ressort de ce même document que dans ce secteur, les bâtiments pourront atteindre une hauteur maximale de trente-cinq mètres par dérogation aux dispositions de l'article UF 10 du règlement du plan local d'urbanisme, que le retrait par rapport aux limites séparatives sera de deux mètres minimum par dérogation aux dispositions de l'article UF 7, que l'implantation des bâtiments sur une même propriété devra respecter une distance minimale de onze mètres par dérogation à l'article UF 8 et que la surface dédiée au stationnement des vélos sera au minimum de 0,75 m² par logement par dérogation à l'article 12. Dans ces conditions, et alors même que l'intégralité des dérogations prévues n'est pas matérialisée sur le plan, ce document fait apparaître avec suffisamment de précisions les règles auxquelles il est prévu de déroger. 
 21. D'autre part, il ne résulte pas de ces dispositions que les dérogations prévues par un secteur plan masse doivent être justifiées par des considérations architecturales particulières.  
 22. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de dispositions de l'article R. 151-40 du code de l'urbanisme doit être écarté dans toutes ses branches.  
 23. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par le syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par le syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Pour l'application de ces dispositions, il y a lieu de mettre à la charge du syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres la somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres est rejetée. 
 Article 2 : Le syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B et autres verseront, ensemble, à l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois la somme globale de 1 500 euros sur le fondement de l'articles L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat des copropriétaires SDC Fontenay 2 B, à la société Val Fontenay, à la société les Vallées, à la société STAP, à la société Nexialis, à l'établissement public territorial Paris-est-Marne et Bois et à la commune de Fontenay-sous-Bois. 
 Délibéré après l'audience du  23 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. B, président, 
 Mme Morisset, première conseillère,  
 M. Cabal, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2023. 
 Le rapporteur, 
   P.Y. CABAL 
 Le président, 
 M. B 
 La greffière, 
 M. A 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,