TA13 · 5ème Chambre — 16 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 juin 2021 et 23 mars 2023, la commune de Barbentane, représentée par Me Hequet, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 22 décembre 2020 prononçant la carence de la commune de Barbentane et fixant à 86,96 % le taux de majoration pour la période 2017-2019, au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux reçu le 25 février 2021 ; 
 2°) de décharger la commune de l'obligation de payer ; 
 3°) d'enjoindre au préfet des Bouches-du-Rhône de restituer les sommes déjà prélevées ; 
 4°) à titre subsidiaire, de réformer le taux de majoration du prélèvement pour le ramener à de plus justes proportions ;  
 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 -  l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; 
 - le maire n'a pas été invité à présenter ses observations sur les secteurs dans lesquels le préfet devient compétent pour délivrer les autorisations d'urbanisme pour les constructions à usage de logements, la liste de ces secteurs n'est pas définie et ne lui a jamais été communiquée, ce qui l'a privé d'une garantie ; 
 - l'arrêté est entaché de vices de procédure relatifs à l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement ; 
 - l'arrêté est illégal par voie de conséquence de l'illégalité du décret du 28 décembre 2017 qui a omis d'inclure la commune parmi les communes exemptées des obligations issues de la loi solidarité et renouvellement urbain ; 
 -  le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation sur le constat de carence et sur le taux de majoration qui ne prennent pas en compte les difficultés rencontrées par la commune. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 20 octobre 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable en raison de l'absence de production de la délibération autorisant le maire à ester en justice et, à titre subsidiaire, qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le décret n°2017-1810 du 28 décembre 2017 pris pour l'application du III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Ollivaux,  
 - et les conclusions de M. Boidé, rapporteur public, 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le préfet des Bouches-du-Rhône a prononcé, par arrêté du 22 décembre 2020, la carence de la commune de Barbentane, au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2017-2019, telle que définis par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et a fixé le taux de majoration à appliquer au prélèvement effectué sur ses ressources fiscales à 86,96 %. Par sa requête, la commune de Barbentane demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2020 ou, à titre subsidiaire, de réformer le taux de majoration. 
 Sur le cadre juridique applicable : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5 au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune () Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédent ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa version applicable à l'espèce : " I. Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département. / () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II.- La commission nationale () entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. / () / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement () ". 
 4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus à  l'article L. 302-9-1, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1. 
 5. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. 
 Sur le constat de carence : 
 En ce qui concerne les vices de forme et de procédure : 
 6. En premier lieu, il résulte d'une part des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation que la décision constatant la carence doit être édictée par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1 du même code. En l'espèce, l'arrêté du 22 décembre 2020 vise notamment le code de la construction et de l'habitation ainsi que la réunion de la commission départementale solidarité et renouvellement urbain du 22 juillet 2020, l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement du 16 décembre 2020 et celui de la commission nationale du 17 novembre 2020 prévue au II de l'article L. 302-9-1-1 du code précité. La circonstance que ces avis ne soient pas annexés à l'arrêté est sans incidence sur sa légalité dès lors qu'aucune disposition ne l'impose. En outre, l'arrêté attaqué mentionne que la commune devait réaliser 115 logements locatifs sociaux sur la période 2017 à 2019 et que seuls quinze ont été réalisés. Il indique également qu'en tenant compte des spécificités de la commune, les mesures prises par cette dernière ont été insuffisantes pour répondre à l'accélération significative, nécessaire au regard des besoins, de la production de logements sociaux. D'autre part, le fait que la commune ait présenté des observations en réponse au courrier du préfet du 18 juin 2020 fait précisément partie de la procédure contradictoire prévue par l'alinéa 1er de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et l'arrêté attaqué vise à cet égard d'une part le courrier d'observations du maire de la commune du 11 août 2020, et mentionne d'autre part dans ses motifs la prise en compte des spécificités de la commune. Par suite, la première branche du moyen tirée de l'insuffisance de motivation de l'arrêté de carence doit être écartée. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques dans sa version alors en vigueur, " 2° Les terrains appartiennent à une liste de parcelles établie par le représentant de l'Etat dans la région, après avis, dans un délai de deux mois, du comité régional de l'habitat, du maire de la commune sur le territoire de laquelle les terrains se trouvent et du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. Cette liste est mise à jour annuellement () ". 
 8. La commune soutient que le préfet des Bouches-du-Rhône devait identifier dans l'arrêté contesté les secteurs de la commune dans lesquels la substitution de compétence pour la délivrance des autorisations d'urbanisme s'opérait à son profit, et qu'en ne lui communiquant pas la liste des secteurs en cause, l'arrêté l'a privée d'une garantie. Toutefois, d'une part, conformément aux dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation citées au point 2, le constat de carence permet au préfet de disposer de plusieurs leviers d'actions qu'il peut, à discrétion, utiliser. Outre la majoration du prélèvement fiscal prévu à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, l'arrêté de carence peut prévoir que dans certains secteurs, le représentant de l'Etat dans le département devienne compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol, pour certaines catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logement. D'autre part, en mentionnant que les secteurs dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d'urbanisme, pour des constructions à usage de logement, comprennent les terrains figurant sur la liste de parcelles établie par le représentant de l'Etat dans la région, sur le fondement du 2° du II de l'article L.3211-7 précité du code général de la propriété des personnes publiques, le préfet des Bouches-du-Rhône a également suffisamment motivé l'arrêté en litige sur ce point, dès lors que ladite liste est, conformément à ces dispositions, établie notamment après avis du maire de la commune et mise à jour annuellement. En tout état de cause, le préfet des Bouches-du-Rhône fait valoir, au vu de la liste ainsi élaborée le 5 juillet 2017, qu'aucune des parcelles visées n'est située sur le territoire de la commune de Barbentane, de sorte que la commune ne peut utilement soutenir que l'arrêté a été pris en méconnaissance du principe du contradictoire. Par suite, la deuxième branche du moyen tirée de l'insuffisance de motivation devra être écartée. 
 9. En troisième lieu, il résulte de l'instruction, et notamment du compte-rendu de sa séance plénière du 16 décembre 2020 versé au dossier, que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement a été consulté. L'avis du comité a été rendu sur la base de documents de synthèse et de bilans chiffrés par commune (taux de réalisation de logements locatifs sociaux au niveau quantitatif et qualitatif), ainsi que des éléments de contexte local, et il ne résulte pas de l'instruction que la situation particulière de la commune de Barbentane n'aurait pas été examinée. A cet égard, il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation précitées, ni d'aucune autre disposition applicable, que le comité soit tenu, avant d'émettre son avis, de débattre de chacune des situations communales envisagées. La seule circonstance que le comité s'est borné dans son avis à émettre un avis global sur l'ensemble des communes sans faire état d'éléments propres à la situation de la commune de Barbentane n'a pas privée cette dernière d'une garantie et n'est pas davantage de nature à le faire regarder comme n'ayant pas examiné sa situation particulière.  Enfin, il est constant que le calendrier figurant dans l'instruction ministérielle du 23 juin 2020 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de la période 2017-2019 ne présente pas de caractère contraignant mais est simplement indicatif. L'arrêté litigieux ayant été signé avant le 1er janvier 2021, les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation ont été respectées. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure au regard de l'avis émis par le comité régional de l'habitat et de l'hébergement doit être écarté. 
 10. En quatrième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale.  
 11. La commune excipe de l'illégalité du décret du 28 décembre 2017 pris pour l'application du III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation en ce qu'il aurait omis d'inclure la commune parmi les communes exemptées des obligations issues de la loi solidarité et renouvellement urbain, Barbentane comptant moins de 30 000 habitants, et étant insuffisamment reliée aux bassins d'activité et d'emploi par les transports en commun et dont la majeure partie de son territoire est par ailleurs située en zone naturelle protégée et ainsi  inconstructible. Toutefois, d'une part, l'arrêté contesté n'a pas été pris pour l'application du décret précité. D'autre part, ce dernier ne constitue pas davantage la base légale de l'arrêté en cause. Par suite, l'exception d'illégalité du décret du 28 décembre 2017 doit être écartée comme inopérante.  
 En ce qui concerne le bien-fondé de l'arrêté de carence : 
 12. Aux termes des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le préfet tient compte, pour prononcer la carence de la commune, des critères des logements construits par la commune pendant la période triennale examinée, des logements en cours de réalisation et des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune. 
 13. D'une part, il résulte de l'instruction que l'objectif global de réalisation de logements sociaux de la commune de Barbentane pour la période triennale 2017-2019 était de 115 logements locatifs sociaux. Or, le bilan triennal de la période fait état d'une réalisation globale de quinze logements, soit un taux de réalisation de l'objectif triennal de 13,04 %. La commune a réalisé trois logements sociaux financés en prêt locatif aidé d'intégration alors que l'objectif sur la période était de trente-cinq logements, et a réalisé zéro logements financés en prêt locatif social, alors que l'objectif était de vingt-trois logements. Le taux de réalisation sur les cinq périodes triennales précédentes est de 71,09 % des objectifs triennaux cumulés sur ces périodes. 
 14. D'autre part, la commune soutient que le préfet n'a pas tenu compte des difficultés restreignant l'utilisation du foncier, liées d'une part aux contraintes topographiques de la commune, la majeure partie de son territoire étant classée en zone naturelle inconstructible, d'autre part à des contraintes paysagères, au regard du site inscrit de la Montagnette, de la zone Natura 2000 du Val de Durance, mais aussi des nombreux aléas auxquels la commune est soumise, tels que les aléas inondation, glissements de terrain, ou encore feux de forêt. Elle soutient également que les objectifs fixés sont inatteignables en raison de la rareté du foncier disponible et qu'elle est au nombre des communes où le prix des constructions est le plus élevé de cette partie du département. Enfin, elle souligne que son parc locatif social a plus que doublé entre 2018 et 2021. Toutefois, le préfet fait valoir sans être contredit que si le plan local d'urbanisme actuel établi par la commune n'offre effectivement qu'une potentialité limitée de développement de l'offre de logements locatifs sociaux, la requérante aurait pu mobiliser d'autres outils, en identifiant notamment des secteurs de mixité sociale, et en augmentant le nombre d'emplacements réservés. En outre, la commune n'établit pas l'importance du coût du foncier sur son territoire, circonstance au demeurant sans influence sur sa faculté de mobiliser les autres outils alternatifs mentionnés ci-dessus. Par suite, il y a lieu d'écarter dans toutes ses branches le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. 
 Sur la majoration : 
 15. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que, contrairement à ce que soutient la commune de Barbentane, en fixant à 86,96 % le taux de majoration, le préfet des Bouches-du-Rhône a tenu compte des difficultés objectives rencontrées par la commune, liées notamment aux contraintes topographiques, aux risques naturels et aux possibilités limitées de développement de l'offre de logements locatifs sociaux au regard du plan local d'urbanisme. Il a par ailleurs fait le constat d'un taux satisfaisant s'agissant des objectifs triennaux cumulés sur la période. Dès lors, le préfet n'a pas, en prononçant la carence, commis d'illégalité et la commune n'est pas fondée à soutenir qu'en procédant, sur le fondement des dispositions de l'article L.302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, au taux de la majoration du prélèvement annuel prévu par l'article L. 302-7 du même code, le préfet aurait entaché l'arrêté en litige d'erreur d'appréciation. Par suite, s'agissant de la période litigieuse 2017-2019, eu égard au taux de réalisation insuffisant de logements sociaux, la sanction infligée à la commune de Barbentane, qu'il aurait été loisible au préfet de porter à 500 % en application du dispositif prévu par le législateur à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, n'est pas disproportionnée. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Bouches-du-Rhône, les conclusions de la requête de la commune de Barbentane aux fins d'annulation, de décharge et de réformation du taux de majoration doivent être rejetées. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction de la requête doivent être également rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la requérante réclame au titre des frais de justice. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Barbentane est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Barbentane et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. 
 Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 18 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lopa Dufrénot, présidente, 
 Mme Niquet, première conseillère, 
 Mme Ollivaux, première conseillère, 
 Assistés de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 J. Ollivaux 
 La présidente, 
 Signé 
 M. Lopa DufrénotLe greffier, 
 Signé 
 P. Giraud 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier, 
 N°2105470