TA77 · 2ème chambre — 13 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 14 juin 2021, le 18 août 2021 et le  
 27 janvier 2022, la commune de Sucy-en-Brie, représentée par Me Bineteau, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures: 
 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 19 janvier 2021 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en tant qu'il refuse de reconnaître la commune de Sucy-en-Brie en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er juin au 31 décembre 2019, ensemble le rejet implicite né du silence gardé par le ministre de l'intérieur sur son recours gracieux en date du  
 10 mars 2021 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune de Sucy-en-Brie soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 En ce qui concerne l'arrêté interministériel du 19 janvier 2021: 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de motivation ; 
 - il est entaché d'un vice de procédure tiré de l'irrégularité de la consultation de la commission interministérielle prévue par les dispositions de la circulaire du 27 mars 1984 ;  
 - il est entaché d'un vice de procédure, la station météorologique la plus proche n'ayant pas été consultée ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'erreur de droit dès lors qu'à aucun moment les ministres compétents n'ont pris en compte le caractère non assurable des dommages soumis à leur appréciation ; 
 -il est entaché d'erreur de droit dès lors que les modèles utilisés par Météo-France pour prédire la météorologie, dont la fiabilité demeure limitée, sont utilisés par le ministre de l'intérieur comme mesure du taux d'humidité des sols en lieu et place de mesures réelles ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation ;  
 En ce qui concerne le refus implicite opposé au recours gracieux: 
 - le refus implicite opposé à son recours gracieux est entaché d'un défaut de motivation ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit relevant de l'incompétence négative dès lors que le ministre de l'intérieur s'est cru lié par l'avis de la commission interministérielle relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 décembre 2021, le ministre de l'intérieur et des outre-mer, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Sucy-en-Brie au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés à l'appui de la requête ne sont pas fondés. 
 Une lettre du 2 janvier 2023 a informé les parties, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que la clôture de l'instruction était susceptible d'intervenir à compter du 3 février 2023. 
 Une ordonnance du 6 mars 2023 a prononcé la clôture immédiate de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 -  le code des assurances ; 
 - la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Dumas,  
 - les conclusions de Mme Vergnaud, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Di Stephano, substituant Me Bineteau, représentant la commune de Sucy-en-Brie.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté interministériel du 19 janvier 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, le ministre de l'intérieur et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er juin au  
 31 décembre 2019, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Sucy-en-Brie. Cet arrêté a été publié au Journal officiel de la République française le 3 février 2021 et notifié à la commune par une lettre de la préfète du Val-de-Marne du 9 février suivant. Par un courrier en date du 10 mars 2021, la commune de Sucy-en-Brie a formé un recours gracieux contre cette décision. La collectivité requérante demande au tribunal d'annuler l'arrêté interministériel du  
 19 janvier 2021 en tant qu'il rejette la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qu'elle a présentée au regard du phénomène de mouvement de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols entre le 1er juin et le 31 décembre 2019, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation: 
 S'agissant de la décision implicite de rejet du recours gracieux: 
 2. L'exercice d'un recours gracieux à l'encontre d'une décision n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de cette décision à reconsidérer sa position, les vices propres entachant le rejet du recours gracieux ne peuvent être utilement contestés. Par suite, les moyens tirés du défaut de motivation et de l'erreur de droit dirigés contre la décision implicite née du silence gardé par le ministre de l'intérieur sur son recours gracieux en date du 10 mars 2021 ne peuvent qu'être écartés.  
 S'agissant de l'arrêté interministériel du 19 janvier 2021: 
 Quant à la légalité externe: 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa version applicable au présent litige: "() L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation ()".  
 4. La commune de Sucy-en-Brie soutient que l'arrêté litigieux est illégal en raison de l'insuffisance de motivation de la lettre de notification de l'arrêté. Toutefois, si les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances citées au point précédent, exigent que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit, postérieurement à la publication de l'arrêté, notifiée par le représentant de l'État dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier. Ainsi, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.  
 5. En deuxième lieu, la commune de Sucy-en-Brie fait valoir que la procédure de consultation de la commission interministérielle relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles prévue par les dispositions de la circulaire du 27 mars 1984 serait irrégulière aux motifs que la date de la communication de l'ordre du jour de cette réunion ne serait pas connue, qu'il n'apparaîtrait pas que la commission interministérielle disposait du rapport de la station météorologique de référence ainsi que du rapport géotechnique relatif à la nature du sol de la commune, que les membres de cette commission interministérielle n'auraient ni voté, ni adopté une délibération, ni émis un avis sur la demande de reconnaissance de la commune requérante.  
 6. Toutefois, d'une part, et en tout état de cause, il ne ressort pas de la circulaire n°84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles que la date de la communication de l'ordre du jour de la commission devait être communiquée aux communes qui demandaient la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ou être publiée, ou qu'un vote ou l'adoption d'une délibération par les membres de la commission étaient formellement requis. La circonstance que la commission interministérielle devait disposer du rapport de la station météorologique de référence n'est plus requise au regard de la méthode désormais mise en œuvre pour caractériser le niveau d'humidité des sols superficiel, laquelle est détaillée dans la circulaire n°INTE1911312C du 10 mai 2019 produite par la collectivité requérante. En outre, il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement du courrier de Météo-France du 7 avril 2021 en réponse à la demande de la commune de Sucy-en-Brie de communication de plusieurs éléments relatifs à l'étude de la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre de l'aléa sécheresse et réhydratation des sols, que cet établissement a informé la collectivité requérante qu'il remettait chaque année à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion de crise (DGSCGC) un rapport d'expertise couvrant l'ensemble du territoire national. Le courrier indique également que le rapport produit au titre de l'année 2019 est disponible en ligne sur le site de Météo-France, accompagné d'une plaquette qui précise le rôle de Météo-France dans le dispositif et la méthodologie utilisée. Cette correspondance comporte l'adresse URL du site internet de Météo-France, l'adresse URL d'un article scientifique expliquant la méthodologie météorologique dite "SIM" désormais employée pour caractériser une situation de catastrophe naturelle au titre de l'aléa sécheresse et réhydratation des sols, ainsi que l'adresse URL du portail de données publiques de Météo-France sur lequel sont désormais disponibles les valeurs mensuelles de l'indicateur d'humidité des sols couvrant l'ensemble de la période de 50 ans utilisée pour l'élaboration du rapport d'expertise pour l'aléa sécheresse et réhydratation des sols selon un maillage national de résolution 8 kilomètres. Ainsi, il ressort des pièces du dossier que la commission interministérielle disposait des données météorologiques nécessaires pour rendre son avis. Enfin, s'agissant du sol, en tout état de cause, la grille d'analyse des données techniques relatives à l'épisode de sécheresse 2019 sur laquelle la commission s'est fondée pour rendre son avis a retenu comme proportion des sols de la commune de Sucy-en-Brie où la présence d'argiles sensibles au phénomène de retrait gonflement est avérée, un pourcentage de 100%. Or, à supposer même que les membres de la commission interministérielle n'aient pas eu connaissance du rapport géotechnique relatif au territoire de la commune, un tel manquement n'aurait donc été susceptible d'exercer aucune influence sur le sens de la décision prise, ni n'aurait porté atteinte à une garantie dont pourrait se prévaloir cette collectivité. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de de la consultation de la commission interministérielle prévue par les dispositions de la circulaire du 27 mars 1984 doit être écarté. 
 7. En troisième lieu, la circonstance que le rapport de la station météorologique la plus proche prévu par la circulaire du 27 mars 1984 n'a pas été joint au dossier de demande, n'a pas, dès lors que la nouvelle méthode de mesure de l'agent naturel en cause, plus précise au plan géographique, n'est plus fondée sur ce seul rapport, exercé une influence sur le sens de l'avis de la commission, ni privé la commune intéressée d'une garantie. Par suite, l'arrêté attaqué n'est entaché d'aucun vice de procédure tiré du défaut de consultation de la station météorologique la plus proche. 
 Quant à la légalité interne: 
 8. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa version applicable à la date de l'arrêté litigieux : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. / En outre, si l'assuré est couvert contre les pertes d'exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile () ". 
 9. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur le territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet égard, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que, pour instruire la demande de la commune de Sucy-en-Brie de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et de la réhydratation des sols subie au cours de l'année 2019, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, l'un géologique, élaboré à partir des données techniques et des études cartographiques établies par le bureau de recherches géologiques et minières, et l'autre météorologique, établi à partir des données météorologiques et hydrologiques collectées et modélisées par Météo France. Selon cette nouvelle méthode, exposée par la circulaire du ministre de l'intérieur n° INTE1911312C du 10 mai 2019 susvisée, le critère géologique est rempli lorsqu'au moins 3 % du territoire communal est composé de sols sensibles au phénomène de sécheresse-réhydratation des sols. S'agissant du critère météorologique, il consiste à analyser, à partir des données hydrométéorologiques collectées et modélisées par Météo France, la teneur en eau des sols et ainsi établir un indice d'humidité des sols, appelé  
 " Soil Wetness Index " (SWI), visant à évaluer la réserve en eau d'un sol à un niveau superficiel (deux mètres de profondeur) par rapport à sa réserve optimale. Météo France détermine le SWI en ayant recours à une méthode reposant sur la modélisation numérique. Ce modèle hydrométéorologique, dénommé " Safran/Isba/Modcou " (SIM), combine à la fois des observations météorologiques, dont les précipitations mesurées à partir des 3 189 points de mesures pluviométriques sur le territoire de la France, et des outils de modélisation permettant de prendre en compte différents phénomènes climatiques et processus physiques, parmi lesquels les échanges entre le sol et l'atmosphère (évaporation des eaux et transpiration des végétaux), l'infiltration, le ruissèlement, le drainage et les débits des cours d'eau. L'indice d'humidité des sols superficiels est établi par mailles géographiques. Chaque maille géographique numérotée recouvre une zone de soixante-quatre kilomètres carrés, correspondant au découpage du territoire de la France métropolitaine en carrés de huit kilomètres carrés de côté, soit un total de  
 8 981 mailles géographiques, le territoire d'une commune pouvant être couvert par plusieurs mailles. L'indice d'humidité des sols superficiels est ainsi établi de manière journalière puis mensuelle sur chacune des mailles géographiques couvrant le territoire de la France métropolitaine avec un découpage par saisons. Chaque indicateur mensuel est calculé en s'appuyant sur la moyenne des indices journaliers d'humidité des sols superficiels du mois concerné et des deux mois qui le précèdent. Si l'indice est proche de 1, le sol est considéré comme saturé d'eau tandis qu'une valeur d'indice proche de 0 révèle un sol très sec. Ces indicateurs établis mensuellement sont comparés à ceux du même mois des cinquante dernières années afin de déterminer la durée de retour. Si cette durée atteint 25 ans, dans une maille et pour un mois, la sécheresse est regardée comme présentant une intensité anormale sur l'ensemble du trimestre saisonnier. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que la demande de reconnaissance présentée par la commune de Sucy-en-Brie, dont le territoire est compris dans les mailles n°s 1681 et 1682, a été rejetée au motif qu'elle ne remplit pas les critères rappelés au point précédent qui permettent de caractériser un état de catastrophe naturelle. Il ressort en effet de la fiche de notification annexée au courrier de la préfète du Val-de-Marne du 9 février 2021 que si la commune satisfaisait au critère géologique, le critère météorologique n'était pas quant à lui rempli puisque la durée de retour la plus haute pour cette commune était de 5 ans, c'est-à-dire en-dessous du seuil de 25 ans. 
 12. En premier lieu, pour soutenir que l'arrêté interministériel du 19 janvier 2021 serait entaché d'une erreur de droit, la commune requérante se borne à affirmer que les modèles utilisés par Météo-France pour prédire la météorologie, dont la fiabilité demeure limitée, sont utilisés par le ministre de l'intérieur comme mesure du taux d'humidité des sols en lieu et place de mesures réelles, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances. Toutefois, il résulte de ce qui a été au point 10 du présent jugement que la modélisation numérique utilisée par Météo-France, critiquée par la collectivité requérante sans que celle-ci ne produise le moindre rapport d'expertise permettant d'en invalider la méthode scientifique, repose, contrairement à ce que soutient la commune de Sucy-en-Brie, sur les observations météorologiques de Météo-France, dont les mesures des précipitations à partir des  
 3 189 points de mesures pluviométriques répartis sur le territoire français, alors qu'il n'est pas établi que cette modélisation aurait pour objet ou pour effet de supplanter de telles mesures. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que la modélisation numérique utilisée par Météo-France méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances. Par suite, le moyen tiré de cette erreur de droit doit être écarté.  
 13. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances que plusieurs critères doivent être remplis pour qu'une commune puisse se voir reconnaître l'état de catastrophe naturel, à savoir, l'existence de dommages matériels directs non assurables, l'intensité anormale d'un agent naturel lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises, et l'existence d'un lien de causalité entre les deux. Toutefois, il résulte de ce qui précède, d'une part, que de tels critères sont cumulatifs et non alternatifs et, d'autre part, qu'en l'espèce, les ministres concernés ont considéré que l'intensité anormale de l'agent naturel n'était pas caractérisée. Par suite, un des critères cumulatifs faisant défaut, c'est sans commettre d'erreur de droit que les ministres concernés se sont abstenus de rechercher l'existence de dommages matériels directs non assurables. 
 14. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Sucy-en-Brie est composé à 100 % de sols argileux sensibles aux aléas de retrait et gonflement et qu'au cours des épisodes de sécheresse hivernale, printanière et estivale, pour les mailles n° 1681 et 1682 recouvrant le territoire de la commune, l'indicateur de teneur en eau des sols a été estimé respectivement pour chacune des mailles à 0,67 et 0,873 pour la période du  
 1er avril au 30 juin 2019 avec une durée de retour printanier associé estimée à cinq et deux ans pour chaque maille. Pour la période du 1er juillet au 30 septembre 2019, ce même indicateur a été estimé à 0,132 et 0,173 avec une durée de retour estivale de cinq ans pour chacune des deux mailles et s'agissant de la période hivernale, la teneur en humidité a été estimée à 0,368 et 0,296 pour une durée de retour automnale estimée à deux et un ans, de sorte qu'aucune des périodes considérées ne remplit le critère de la durée de retour minimale de 25 ans. Pour contester l'appréciation portée par les ministres, la commune se borne à produire une note technique complémentaire aux termes de laquelle le débit du Réveillon a été placé successivement en état d'alerte et en état de vigilance en juin 2019, puis en état d'alerte renforcé en juillet 2019, puis en état de crise d'août à  
 septembre 2019, puis en état d'alerte d'étiage à la fin du mois d'octobre. Toutefois, le niveau de ce cours d'eau, de même que le nombre de bâtiments endommagés résultant des déclarations des Sucyciens s'estimant victimes de désordres, ne sont pas suffisants pour remettre en cause les critères retenus pour refuser l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols. En outre, si le préfet du Val-de-Marne a pris, notamment pour la période estivale, des arrêtés portant limitations provisoires de certains usages de l'eau dans le département, et si l'alerte canicule a pu être activée pendant l'été, ces éléments, qui attestent de l'intensité de l'épisode de chaleur survenu au cours de l'été 2019, relèvent toutefois d'une législation distincte. Par suite, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que les ministres ont estimé que l'intensité anormale d'un agent naturel dans la survenance des mouvements de terrains différentiels n'était pas établie pour la commune de Sucy-en-Brie au titre de la période comprise entre le 1er juin et le 31 décembre 2019. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Sucy-en-Brie n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté interministériel du 19 janvier 2021 refusant de reconnaître l'état de catastrophe naturelle au titre de la sécheresse et de la réhydratation des sols de la commune de Sucy-en-Brie pour la période du 1er juin au 31 décembre 2019 est illégal. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation de cet arrêté doivent être rejetées, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser à la commune de Sucy-en-Brie, la somme qu'elle lui réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Sucy-en-Brie une somme de 1 000 euros au titre de ces mêmes frais exposés par l'Etat.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Sucy-en-Brie est rejetée. 
 Article 2: La commune de Sucy-en-Brie versera à l'Etat une somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Sucy-en-Brie et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 5 juillet 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Lalande, président, 
 M. Allègre, premier conseiller, 
 M. Dumas, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023. 
 Le rapporteur, 
 M. DUMAS       Le président, 
 D. LALANDE        
 La greffière, 
 C. KIFFER 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière, 
 N°2105616