TA33 · 6ème Chambre — 24 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 octobre 2021, 7 avril et 7 juin 2022, la société par actions simplifiées (SAS) Le Club Restaurant, représentée par Me Grisoni, avocat, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de Gujan-Mestras à lui verser la somme de 100 989,54 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de l'arrêté du 11 mai 2021 par lequel la maire de Gujan-Mestras a procédé à la fermeture administrative de l'établissement recevant du public désigné " Le Club " situé 153 route des Lacs sur le territoire de cette commune, cette somme devant être assortie des intérêts au taux légal à compter du 30 juin 2021 ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Gujan-Mestras une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'intervention de la société Areas Dommages est irrecevable dès lors qu'elle ne justifie pas, en sa qualité d'assureur, d'un intérêt à intervenir ;   
 - la responsabilité pour faute de la commune de Gujan-Mestras est engagée du fait de l'illégalité de l'arrêté du 11 mai 2021 ; cette illégalité a été admise par la commune qui a procédé, par arrêté en date du 10 juin 2021, au retrait de l'arrêté du 11 mai 2021 ; 
 - l'arrêté du 11 mai 2021 est entaché d'un vice de procédure dès lors qu'il n'a été précédé d'aucune mise en demeure ni d'aucune procédure contradictoire, en méconnaissance de l'article L. 123-14 du code de la construction et de l'habitation et de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - il est insuffisamment motivé dès lors qu'il se borne à viser l'avis défavorable émis par la commission intercommunale de sécurité à la suite de la visite intervenue le 30 avril 2021 ;  
 - la réalisation des travaux de couverture de la terrasse n'est pas soumise à une autorisation au titre de la législation relative à la sécurité ; 
 - la mesure de fermeture totale de l'établissement est manifestement disproportionnée ;  
 - elle est fondée à solliciter l'indemnisation de ses préjudices ; en premier lieu, elle a subi des pertes d'exploitation pendant la période de fermeture qui doivent être indemnisées à hauteur de 13 947, 54 euros HT, somme recouvrant le bénéfice dont elle a été privée et les recettes qui lui auraient permis de couvrir ses charges fixes ; en deuxième lieu, elle a subi un préjudice d'image et de réputation qui devra être évalué à hauteur de 65 902 euros ; en troisième lieu, son préjudice moral doit être évalué à hauteur de 20 000 euros ; en dernier lieu, elle a subi un préjudice lié aux dépenses exposées pour solliciter les services d'un avocat qui doit être évalué à hauteur de 1 140 euros. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 février, 29 avril et 22 juin 2022, la commune de Gujan-Mestras, représentée par Me Borderie, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires en intervention volontaire, enregistrés les 22 avril et 28 juin 2022, la compagnie Areas Dommages, représentée par Me Phelip, avocat, demande au tribunal d'admettre son intervention au soutien de la commune de Gujan-Mestras, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - en qualité d'assureur responsabilité civile de la commune de Gujan-Mestras, elle a intérêt à intervenir volontairement à son soutien ;  
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 29 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 15 juillet 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Passerieux, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Dufour, rapporteur public, 
 - les observations de Me Grisoni, représentant la SAS Le Club Restaurant, 
 - et les observations de Me Borderie, représentant la commune de Gujan-Mestras. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société par actions simplifiée (SAS) Le Club Restaurant exploite un établissement de restauration dans un local sis au n° 153 de la route des Lacs à Gujan-Mestras. Par un arrêté en date du 11 mai 2021, la maire de Gujan-Mestras a procédé à la fermeture administrative de cet établissement à compter du 11 mai 2021 jusqu'à ce que les observations formulées par la commission de sécurité et d'accessibilité soient levées et l'ensemble des travaux de mise en conformité réalisés. Par un second arrêté en date du 10 juin 2021, la maire de Gujan-Mestras a procédé au retrait de la mesure de fermeture prescrite le 11 mai 2021. Par la présente requête, la SAS Le Club Restaurant demande, après rejet implicite de sa demande indemnitaire préalable, de condamner la commune de Gujan-Mestras à lui verser la somme de 100 989,54 euros en réparation de l'ensemble des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de la fermeture administrative de son établissement entre le 20 mai et le 11 juin 2021.  
 Sur l'intervention de la compagnie Areas Dommages : 
 2. Dans les litiges de plein contentieux, sont seules recevables à former une intervention les personnes qui peuvent se prévaloir d'un droit auquel la décision à rendre est susceptible de préjudicier. Ainsi, l'assureur d'une commune dont la responsabilité est recherchée ne peut être regardé comme pouvant, dans le cadre d'un litige relatif à l'engagement de cette responsabilité, se prévaloir d'un droit de cette nature. Par suite, l'intervention de la compagnie Areas Dommages, en qualité d'assureur de la commune de Gujan-Mestras, ne peut être admise.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Gujan-Mestras : 
 3. La SAS Le Club Restaurant se prévaut de l'illégalité fautive de l'arrêté du 11 mai 2021 par lequel la maire de Gujan-Mestras a procédé à la fermeture administrative de son établissement à compter du 11 mai 2021 jusqu'à ce que les observations formulées par la commission de sécurité et d'accessibilité soient levées et l'ensemble des travaux de mise en conformité réalisés. 
 4. D'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative qui vérifie leur conformité aux règles prévues aux articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2. / Lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire, celui-ci tient lieu de cette autorisation dès lors que sa délivrance a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente mentionnée à l'alinéa précédent. Toutefois, lorsque l'aménagement intérieur d'un établissement recevant du public ou d'une partie de celui-ci n'est pas connu lors du dépôt d'une demande de permis de construire, le permis de construire indique qu'une autorisation complémentaire au titre de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation devra être demandée et obtenue en ce qui concerne l'aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public. () ".  
 5. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article R. 123-14 du code la construction et de l'habitation : " Les établissements dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'établissement sont assujettis à des dispositions particulières déterminées dans le règlement de sécurité. / Le maire, après consultation de la commission de sécurité compétente, peut faire procéder à des visites de contrôle dans les conditions fixées aux articles R. 123-45 et R. 123-48 à R. 123-50 afin de vérifier si les règles de sécurité sont respectées. / Lorsque ces établissements disposent de locaux d'hébergement pour le public, les travaux qui conduisent à leur création, à leur aménagement ou à leur modification ne peuvent être exécutés qu'après délivrance de l'autorisation prévue aux articles L. 111-8 et suivants et après avis de la commission de sécurité compétente. Ils sont par ailleurs soumis aux dispositions des articles R. 111-19-14 et R. 123-22 ainsi qu'aux articles R. 123-43 à R. 123-52 ". 
 6. Enfin, aux termes des dispositions de l'article R. 123-52 du code la construction et de l'habitation : " Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux, la fermeture des établissements exploités en infraction aux dispositions du présent chapitre peut être ordonnée par le maire, ou par le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles R. 123-27 et R. 123-28. / La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente. L'arrêté fixe, le cas échéant, la nature des aménagements et travaux à réaliser ainsi que les délais d'exécution. ".  
 7. Il résulte de ces dispositions que, sous réserve du cas des établissements disposant de locaux d'hébergement pour le public, les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, autres que celles des articles R. 123-45 et R. 123-48 à R. 123-50, ne sont pas applicables aux établissements dits de cinquième catégorie, dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre fixé par le règlement de sécurité. En particulier, lorsque l'obtention d'un permis de construire est nécessaire pour un de ces établissements, il peut être délivré sans consultation préalable de la commission de sécurité compétente. 
 8. Par l'arrêté litigieux du 11 mai 2021, la maire de la commune de Gujan-Mestras a prononcé la fermeture du restaurant exploité par la SAS Le Club Restaurant au motif qu'aucun essai de sécurité n'a été réalisé compte tenu des écarts constatés par la commission intercommunale de sécurité lors de sa visite du 30 avril 2021 entre l'établissement déclaré et l'existant visité. 
 9. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'occasion de la visite effectuée par la commission intercommunale de sécurité de la communauté d'agglomération du Bassin d'Arcachon Sud le 30 avril 2021 de l'établissement recevant du public (ERP) de 5ème catégorie - 2ème groupe " SAS Club Restaurant ", la commission a constaté que des aménagements avaient été réalisés sans déclaration et sans avis de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité (CCDSA). La commission a indiqué dans son procès-verbal de visite qu'aucun essai n'avait été réalisé compte tenu des écarts constatés entre l'établissement déclaré et l'existant, en précisant que l'établissement a une terrasse extérieure couverte construite sans avis du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) et la nécessité de déposer auprès de la mairie un dossier pour étude et avis en CCDSA, relatif à l'extension de la terrasse du restaurant, et classement de l'établissement. Ce faisant, la commission doit être regardée comme ayant opposé à la SAS le fait de ne pas avoir sollicité une autorisation pour la construction de la terrasse extérieure couverte. Or, il est constant que la SAS exploitait, à la date de l'arrêté du 11 mai 2021, un établissement de type N de 5ème catégorie, en vertu de l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les ERP, et ne disposait pas de locaux d'hébergement pour le public. En application des dispositions précitées, ces travaux de modification n'étaient donc pas soumis à une autorisation préalable du maire. Il suit de là qu'il ne peut être reproché à l'exploitant de ne pas avoir sollicité une autorisation avant de réaliser ces travaux. Il appartenait en revanche au maire, compte tenu des éléments dont il disposait, soit de faire procéder à des visites de contrôle par la commission de sécurité dans les conditions fixées aux articles R. 143-38 et R. 143-41 à R. 143-43, soit, ainsi que le prévoit l'article L. 122-3, de délivrer le permis de construire en indiquant qu'une autorisation d'ouverture restait nécessaire le cas échéant. Par suite, et alors que la maire de Gujan-Mestras n'établit pas en quoi la fermeture administrative de l'établissement aurait pu résulter de la mise en œuvre de ses pouvoirs de police administrative générale, la SAS Le Club Restaurant est fondée à soutenir que l'autorité municipale ne pouvait procéder à la fermeture administrative de son établissement sur le fondement des dispositions de l'article R. 123-52 du code de la construction et de l'habitation.  
 10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête soulevés à l'encontre de l'arrêté du 11 mai 2021, que la SAS Le Club Restaurant est fondée à solliciter l'engagement de la responsabilité de la commune de Gujan-Mestras du fait de l'illégalité fautive de cet arrêté. 
 En ce qui concerne les préjudices : 
 11. En premier lieu, il ne résulte pas de l'instruction que l'arrêté du 11 mai 2021 portant fermeture administrative de l'établissement aurait été apposé sur les lieux durant toute la durée de la fermeture administrative. Par ailleurs, la société requérante n'établit pas que, d'une part, la baisse de son chiffre d'affaires durant l'été 2021 et, d'autre part, la démission de l'ensemble de ses salariés à l'issue de la saison 2021, seraient en lien avec la fermeture administrative de son établissement durant 23 jours entre les mois de mai et juin 2021. Par suite, la demande d'indemnisation présentée par la société requérante au titre de son préjudice d'image et de réparation doit être rejetée.  
 12. En deuxième lieu, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par la société requérante en raison de la fermeture administrative de son établissement pendant 23 jours en l'évaluant à hauteur de 500 euros.  
 13. En troisième lieu, la SAS Le Club Restaurant ne justifie pas avoir exposé des frais de procédure autres que ses frais d'avocats, lesquels sont pris en compte dans le cadre de ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, sa demande présentée à ce titre doit être rejetée. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Gujan-Mestras doit être condamnée à verser à la SCI Le Club Restaurant la somme de 500 euros en réparation de son préjudice moral résultant de la fermeture administrative de sa terrasse extérieure aménagée. 
 15. La SAS Le Club Restaurant demande également au tribunal de condamner la commune de Gujan-Mestras à lui verser la somme de 13 947, 54 euros HT au titre de son préjudice d'exploitation. Il n'est pas sérieusement contesté qu'en exécution de l'arrêté municipal illégal, la SAS Le Club Restaurant a dû cesser toute activité au sein de son restaurant à compter du 20 mai 2021, date de notification de l'arrêté du 11 mai 2021, et jusqu'au 11 juin 2021, date de notification de l'arrêté de retrait de la mesure de fermeture. Pour évaluer le préjudice résultant de ses pertes d'exploitation durant la période de fermeture, la SAS fait valoir qu'à la même période, l'année précédente, soit au cours du mois de juin 2020, sa marge commerciale journalière moyenne HT était de 800,66 euros, en vertu d'une attestation délivrée par son expert-comptable le 27 octobre 2021. Toutefois, un tel montant, lequel présente un caractère inhabituel, n'est pas justifié par les pièces du dossier. Par ailleurs, la société requérante ne justifie pas, d'une part, en quoi sa terrasse de 40 m² disposerait d'une capacité d'accueil totale de 70 personnes et, d'autre part, du montant des aides qu'elle a éventuellement perçues au titre de la période litigieuse du fait de la mise en œuvre des restrictions sanitaires liées à la pandémie de covid-19. Ainsi, en l'état de l'instruction, le tribunal ne dispose pas d'éléments suffisants pour évaluer ce poste de préjudice.  
 16. Dans ces conditions, il y a lieu d'ordonner une expertise complémentaire afin de déterminer les pertes d'exploitation engendrées par la fermeture administrative de l'établissement litigieux, déduction faite des économies réalisées et aides perçues.  
 Sur les intérêts : 
 17. A défaut de justifier de la date à laquelle la commune de Gujan-Mestras a réceptionné sa demande indemnitaire préalable, la SAS Le Club Restaurant a droit aux intérêts au taux légal à compter du 28 octobre 2021, date d'enregistrement de sa requête. 
 DECIDE :  
 Article 1er : L'intervention de la compagnie Areas Dommages n'est pas admise. 
 Article 2 : La commune de Gujan-Mestras est condamnée à verser à la SAS Le Club Restaurant la somme de 500 euros en réparation de son préjudice moral consécutif à la fermeture administrative de son établissement. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 28 octobre 2021. 
 Article 3 : Il est ordonné, avant de statuer sur le préjudice d'exploitation de la SAS Le Club Restaurant, une expertise, confiée à un expert-comptable, qui aura pour mission de chiffrer les pertes de recettes, déduction faite des économies réalisées et aides perçues. 
 Article 4 : L'expertise sera menée contradictoirement entre la SAS Le Club Restaurant et la commune de Gujan-Mestras. 
 Article 5 : L'expert sera désigné par le président du tribunal. Il accomplira sa mission dans les conditions prévues par les articles R. 621-2 à R. 621-14 du code de justice administrative. Le rapport d'expertise sera déposé en deux exemplaires dans un délai de quatre mois à compter de la date de notification du présent jugement. L'expert en notifiera des copies aux parties intéressées. 
 Article 6 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu'à la fin de l'instance. 
 Article 7 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Le Club Restaurant, la commune de Gujan-Mestras et la compagnie Areas Dommages. 
 Délibéré après l'audience du 3 juillet 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Delvolvé, président, 
 Mme Mounic, première conseillère,  
 Mme Passerieux, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juillet 2023. 
 La rapporteure, 
 C. PASSERIEUX 
 Le président, 
 Ph. DELVOLVÉ 
 Le greffier, 
 A. PONTACQ 
 La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°2105694