TA06 · 4ème Chambre — 26 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 3 novembre 2021, M. B C, représenté par Me Sebag, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 22 septembre 2021 par laquelle le ministre de l'intérieur et des outre-mer lui a infligé un avertissement en raison de manquements aux dispositions des articles R. 321-27 du code de la sécurité intérieure et 45 du décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020, et de l'usurpation du pouvoir décisionnel au sein de l'établissement ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-2 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - les faits retenus par le ministre pour fonder sa décision ne figurent pas dans le registre spécial d'observations du casino ; 
 - la matérialité du grief tiré d'un manquement aux dispositions de l'article R.321-27 du code de la sécurité intérieure n'est pas établie ; 
 - le grief tiré d'un manquement aux dispositions de l'article 45 du décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 ne justifie pas un avertissement ; 
 - la matérialité du grief tiré d'une usurpation du pouvoir décisionnel n'est pas établie. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 8 février 2022, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 13 novembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 28 novembre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
 - le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 ; 
 - l'arrêté ministériel du 14 mai 2007 modifié relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ; 
 - l'arrêté ministériel du 12 août 2013 portant organisation interne du secrétariat général du ministère de l'intérieur ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 juin 2024 : 
 - le rapport de Mme Soler, rapporteure, 
 - et les conclusions de M. Beyls, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. C exerce les fonctions de membre du comité de direction des jeux et président du casino Centre Croisette à Cannes. A la suite d'une enquête administrative menée du 2 juin au 18 août 2020, le ministre de l'intérieur et des outre-mer, par un courrier du 13 juillet 2021, l'a informé qu'il envisageait de prendre à son encontre un avertissement en raison de manquements aux dispositions des articles R. 321-27 du code de la sécurité intérieure et 45 du décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020, et de l'usurpation du pouvoir décisionnel au sein de l'établissement. Par un courrier du 31 juillet 2021, M. C a présenté des observations et a sollicité la communication du dossier fondant les griefs lui étant reprochés. Il a également fait valoir, le 14 septembre 2021, des observations orales. Par une décision du 22 septembre 2021, le ministre de l'intérieur et des outre-mer lui a infligé un avertissement en raison des manquements relevés dans le courrier du 13 juillet 2021. M. C demande l'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 Sur l'incompétence de l'auteur de l'acte : 
 2. Aux termes de l'article R. 321-32-1 du code de la sécurité intérieure : " Le ministre de l'intérieur peut donner un avertissement, suspendre, pour un délai maximal de six mois, ou retirer l'agrément des personnes mentionnées à l'article R. 321-31 en cas d'inobservation du cahier des charges ou des lois et règlements régissant les jeux d'argent et de hasard ou pour des motifs d'ordre public. / () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs ()". En outre, en vertu de l'article 8 de l'arrêté du 12 août 2013 portant organisation interne du secrétariat général du ministère de l'intérieur, dans sa version alors en vigueur : " La direction des libertés publiques et des affaires juridiques comprend : () - la sous-direction des polices administratives ". Enfin, aux termes de l'article 11 du même arrêté, cette sous-direction, qui " assure, en lien avec le service central des courses et des jeux de la direction centrale de la police judiciaire, la police administrative des établissements de jeux ", " prépare les décisions individuelles relevant de la compétence du ministre dans les domaines d'activité mentionnés au présent article ". 
 3. M. B D, sous-directeur des polices administratives, signataire de la décision du 22 septembre 2021, a été nommé par un arrêté du 19 avril 2021 publié au Journal officiel de la République française le 21 avril suivant. En application des dispositions précitées de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 et du fait de sa qualité de sous-directeur, M. D était compétent pour signer cette décision qui entre dans le champ des attributions de la sous-direction des polices administratives. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée doit être écarté comme manquant en fait. 
 Sur le vice de procédure tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L.121-2 et L.122-2 du code des relations entre le public et l'administration : 
 4. Aux termes de l'article L.121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L.211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L.211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / () ". Aux termes de l'article L.122-2 de ce code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ". 
 5. Il résulte des dispositions de l'article R.321-32-1 du code de la sécurité intérieure citées au point 2, que le ministre de l'intérieur, qui assure la police des cercles de jeux et des casinos, peut, à ce titre, donner un avertissement au directeur, aux membres du comité de direction et, plus généralement, aux personnes employées à un titre quelconque dans les casinos et salles de jeu, lorsque le titulaire de l'agrément méconnait le cahier des charges ou les lois et règlements régissant les jeux d'argent et de hasard ou pour des motifs d'ordre public. Une décision d'avertissement prise en application de ces dispositions peut, compte tenu du but qu'elle poursuit avoir, selon le cas, le caractère d'une mesure de police ou celui d'une sanction. 
 6. Pour prononcer un avertissement à l'encontre de M. C, le ministre de l'intérieur s'est fondé sur les motifs tirés des manquements de l'intéressé dans ses fonctions de membre du comité de direction des jeux du casino à savoir l'absence de contrôle systématique aux entrées en méconnaissance des dispositions de l'article R.321-27 du code de la sécurité intérieure, l'absence de contrôle du respect des mesures sanitaires prévues par l'article 45 du décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 et la méconnaissance des prérogatives dévolues au directeur responsable de l'établissement par les articles R.321-31-1 du code de la sécurité intérieure et 92 de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la règlementation des jeux dans les casinos et a précisé que cet avertissement visait à prévenir que les griefs précités ne se reproduisent. Il résulte des termes mêmes de cette décision, que le ministre, en décidant d'avertir M. C pour les motifs tirés de l'absence de contrôle systématique aux entrées en méconnaissance des dispositions de l'article R. 321-27 du code de la sécurité intérieure et de la méconnaissance des prérogatives dévolues au directeur responsable de l'établissement par les articles R. 321-31-1 du code de la sécurité intérieure et 92 de l'arrêté du 14 mai 2007, a poursuivi l'objectif de préservation du bon ordre d'un établissement de jeux. Dès lors, la décision d'avertissement prononcée pour ces deux motifs, qui poursuivent l'objectif de préservation du bon ordre de l'établissement de jeux, revêt le caractère d'une mesure de police administrative qui n'était pas soumise aux dispositions de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration.  
 7. Toutefois, s'agissant du motif tiré du non-respect des mesures sanitaires prises pour endiguer la propagation de l'épidémie de Covid-19 sur le territoire, il résulte des dispositions de l'article 45 du décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 que ces mesures ont pris fin à la date du 17 octobre 2020. Dès lors, ce motif ne pouvait avoir pour objet, à la date de la décision attaquée, de prévenir la continuation ou le retour de désordres liés au fonctionnement de l'établissement, indépendamment de toute responsabilité de l'exploitant et ce motif revêt, par suite, le caractère d'une mesure de sanction administrative soumise aux dispositions de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il est constant que l'intéressé n'a pas eu accès à son dossier concernant ce grief et a été, de ce fait, privé d'une garantie. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 45 du décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 est entaché d'illégalité en raison d'un vice de procédure.  
 Sur le moyen selon lequel les faits retenus par le ministre pour fonder sa décision ne figurent pas dans le registre spécial d'observations du casino : 
 8. Aux termes de l'article 92 de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la règlementation des jeux dans les casinos : " Registre spécial d'observations. / Dans chaque établissement, il est tenu un registre spécial d'observations (modèle n° 20) coté, paraphé et visé par le chef du service de la direction centrale de la police judiciaire territorialement compétent. / Les agents du ministère de l'intérieur chargés d'exercer une surveillance demandent communication de ce registre spécial toutes les fois qu'ils se rendent au siège de cet établissement pour y effectuer une opération de vérification quelconque. Ils y indiquent le jour et l'heure de leur visite ainsi que la nature des opérations effectuées, et consignent, s'il y a lieu, les observations, instructions ou injonctions qu'ils ont formulées. Le directeur responsable doit, dans le délai de huit jours, mentionner, en regard desdites observations, la suite qu'il y a été réservée ". 
 9. La circonstance, alléguée par M. C, que les faits retenus par le ministre pour fonder l'avertissement prononcé à son encontre ne figureraient pas dans le registre spécial d'observations du casino prévu par les dispositions précitées de l'article 92 de l'arrêté du 14 mai 2017, est sans incidence sur le caractère contradictoire de la procédure suivie. Par suite, le moyen formulé à ce titre doit être écarté comme inopérant. 
 Sur la matérialité du grief tiré d'un manquement aux dispositions de l'article R. 321-27 du code de la sécurité intérieure : 
 10. Aux termes de l'article R.321-27 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction applicable au litige : " Toute personne désirant accéder aux salles de jeux est tenue de justifier de son identité. A cette fin, chaque établissement met en place un dispositif de contrôle systématique à l'entrée des salles de jeux. Ce contrôle est exercé dans tous les cas, que l'accès aux salles soit payant ou non. / () ". Aux termes de l'article 25 de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la règlementation des jeux dans les casinos dans sa rédaction applicable au litige : " Admission dans les salles de jeux de hasard : / L'accès aux salles où fonctionnent les jeux de hasard est subordonné à un contrôle systématique permettant d'identifier et de refuser l'admission des mineurs et des personnes exclues des salles de jeux par décision du ministre de l'intérieur. / A l'entrée des salles de jeux, la permanence de ce contrôle est assurée par des personnels agréés par le ministre de l'intérieur. / Toute personne se trouvant dans ces salles est tenue, sous peine d'expulsion, de justifier de son identité à toute réquisition soit des employés du casino, soit des agents de contrôle ". Et aux termes de l'article 26 de cet arrêté : " Les pièces permettant de justifier l'identité sont : / Pour les nationaux, la carte nationale d'identité ou, à défaut, une autre pièce délivrée par l'autorité administrative, comportant une photographie, l'état civil et la signature du titulaire. / Une pièce nominative émise par le casino sur présentation desdits documents peut également être présentée, dans la mesure où la reconnaissance de l'intéressé est systématiquement opérée à chaque entrée. / () ". 
 11. Il ressort du rapport du directeur central de la police judiciaire du 5 mars 2021 qu'une employée de jeu déclare avoir été amenée à délivrer à deux reprises en août 2020, à la demande de M. C, une carte de fidélité à des clients dépourvus de justificatif d'identité pour leur permettre d'accéder aux salles de jeux, tout en sachant que cet acte n'était pas réglementaire. Il ressort par ailleurs des observations du requérant lui-même dans son courrier du 31 juillet 2021 que, le 8 août 2020, il reconnaît avoir autorisé à 3 clients l'entrée des salles de jeux alors même qu'ils n'avaient pas de pièce d'identité ni de pièce nominative émise par le casino, en méconnaissance des dispositions combinées des articles 25 et 26 de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la règlementation des jeux dans les casinos dans leur rédaction applicable au litige. Contrairement à ce que soutient le requérant, la délivrance de duplicatas de carte de fidélité, établis sur la base d'une copie de la pièce d'identité des clients détenue dans le système de traitement des données de l'établissement, n'est pas conforme aux dispositions précitées qui imposent un contrôle systématique de l'identité opéré sur une liste de documents limitativement énuméré. Dès lors, la matérialité de ce grief est établie par les pièces du dossier et par suite, ce moyen doit être écarté. 
 Sur la matérialité du grief tiré d'une usurpation du pouvoir décisionnel : 
 12. Aux termes de l'article R.321-31-1 du code de la sécurité intérieure : " Le directeur responsable du casino engage, rémunère et licencie directement, en dehors de toute ingérence étrangère, toutes les personnes employées à un titre quelconque dans les salles de jeux. / () ". Aux termes de l'article 14 de de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la règlementation des jeux dans les casinos : " Le directeur responsable et les membres du comité de direction agréés par le ministre de l'intérieur ont seuls qualité, dans le cadre de leurs attributions respectives, pour s'occuper de l'exploitation des jeux et pour donner des ordres au personnel des salles de jeux. / () ". Aux termes de l'article 16 de cet arrêté : " Il est interdit aux employés du casino de demeurer ou de pénétrer dans les salles de jeux en dehors de leur temps de travail dans l'établissement ".  
 13. Il ressort du rapport de l'antenne de police judiciaire de Nice daté du 11 décembre 2020, que l'exploitation des images vidéo de l'établissement a permis de constater la présence de M. C en salle des jeux, et notamment sur le roof top en date du 5 août 2020 à 2h00, alors même qu'il n'était pas inscrit sur le planning des membres du comité de direction à cette date, ce qui est reconnu par l'intéressé dans son procès-verbal d'audition du 18 janvier 2021, et ne pouvait donc se prévaloir de l'agrément à ce titre pour justifier sa présence et son activité, en méconnaissance des dispositions de l'article 16 du règlement du 14 mai 2007 relatif à la règlementation des jeux dans les casinos. Il ressort de ces images, qu'à cette date, M. C a imposé son interprétation du règlement à un joueur de black jack, a donné diverses instructions au caissier et lui a ordonné de stopper sa procédure de paiement en espèces au bénéfice d'un versement par chèque, contrairement à la volonté du client. Il ressort également de ces mêmes enregistrements, que M. C a reçu Mme A en entretien d'embauche le 2 juin 2020 à 12h20 et a proposé, le même jour à 19h52, une formation de technicien " machine à sous " à un contrôleur aux entrées, alors même que ces fonctions relèvent, en application des dispositions de l'article R. 321-31-1 du code de la sécurité intérieure, du directeur responsable de l'établissement. Ces éléments sont corroborés par les nombreux témoignages concordants d'employés qui précisent que l'intéressé décide des embauches et des licenciements, que certains d'entre eux ont d'ailleurs été directement recrutés par M. C, qu'il modifie et valide les plannings, qu'il décide de placer les employés sur certains postes pour pallier aux absences et ce sans aucune formation préalable, et qu'il donne des ordres au directeur responsable et fait donner des instructions aux employés par les autres membres du comité de direction. Dans ces conditions, la matérialité du grief tiré de ce que M. C exerce de fait les fonctions de directeur responsable, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 321-31-1 du code de la sécurité intérieure, doit être regardée comme établie.  
 14. Il résulte de ce qui précède, que la matérialité des griefs tirés d'un manquement aux dispositions des articles R.321-27 et R.321-31-1 du code de la sécurité intérieure sont établis. Ces griefs sont, à eux seuls, de nature à justifier l'avertissement dont a fait l'objet M. C sur le fondement des dispositions de l'article R.321-32-1 du même code et il résulte de l'instruction que le ministre de l'intérieur et des outre-mer aurait pris la même décision s'il s'était fondé seulement sur ces deux motifs. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède, que la requête de M. C doit être rejetée, ensemble ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 5 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Taormina, président, 
 Mme Soler, première conseillère, 
 Mme Sandjo, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé  
 N. SOLER 
 Le président, 
 Signé  
 G. TAORMINA              Le greffier, 
 Signé  
 D. CREMIEUX 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière,