TA13 · 7ème chambre — 2 août 2024

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 juillet 2021 et le 15 décembre 2023, la société La Calèche, M. A AI, agissant en qualité de tuteur de M. D AI, majeur protégé, M. AM Z, agissant en qualité de tuteur de M. O Z, majeur protégé, Mme P AC, agissant en qualité de tutrice de Mme AX AO, majeure protégée, Mme AK B, agissant en qualité de tutrice de Mme V B, majeure protégée, Mme AF W, Mme AH AR, Mme AS M, Mme AJ AT, Mme AQ P, Mme L Q, M. E AL, Mme F R, Mme U J, M. AU H, Mme S AN, Mme X AD, Mme N AG, Mme AW AV, Mme C I, Mme T Y, Mme AP AB, Mme K AA, M. AE G, représentés par Me Eglie-Richters, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 5 mai 2021 par laquelle le directeur général de l'Agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur (ARS PACA) et la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône ont prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) " La Calèche ", géré par la société La Calèche ; 
 2°) d'annuler la décision du 5 mai 2021 par laquelle le directeur général de l'ARS PACA et la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône ont désigné un administrateur provisoire au sein de l'EHPAD " La Calèche " ; 
 3°) d'enjoindre au directeur général de l'ARS PACA et à la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône de procéder à un nouvel examen de la situation de l'EHPAD " La Calèche " et, au besoin, de désigner un administrateur provisoire au sein de l'EHPAD, sur le fondement des dispositions du V. de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles ; 
 4°) de mettre à la charge de l'ARS PACA et du Département des Bouches-du-Rhône une somme de 3 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - la décision de cessation d'activité est illégale du fait de l'illégalité des injonctions prononcées en méconnaissance de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, ces dernières étant assorties de délais anormalement contraints ou changeants ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que la société n'a pas été invitée à présenter des observations par le courrier du 19 avril 2021 et qu'aucune suite n'a été donnée à la réponse apportée et, notamment, l'entretien demandé n'a pas eu lieu ; 
 - elle est entachée d'erreurs de fait et de droit dès lors que les injonctions et commentaires formulés par les autorités concernant la gouvernance et le personnel, les travaux et la sécurité des résidents, la gestion des risques et l'hygiène et l'organisation des soins étaient soit infondés, soit corrigés à la date de la décision en litige ; 
 - elle est disproportionnée ; 
 - elle est entachée d'un détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 novembre 2021, le département des Bouches-du-Rhône, représenté par Me Mendes Constante, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2021, l'ARS PACA conclut au rejet de la requête.  
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la santé publique ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Derollepot, rapporteur, 
 - les conclusions de Mme Lourtet, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Eglie-Richters, pour la société La Calèche, et de Me Daimallah, pour le département des Bouches-du-Rhône. 
 Une note en délibéré a été enregistrée le 31 mai 2024 pour les requérants.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par deux décisions du 5 mai 2021 dont les requérants demandent l'annulation, le directeur de l'ARS PACA et la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône ont conjointement d'une part, prononcé la cessation définitive d'activité de l'EHPAD " La Calèche " sur le fondement de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles et, d'autre part, désigné un administrateur provisoire au sein de cet établissement à compter du 10 mai 2021 pour une durée de quatre mois, renouvelable une fois.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. L'article L313-16 du code de l'action sociale et des familles prévoit que : " I.-Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié dans le délai fixé par l'injonction prévue à l'article L. 313-14 ou pendant la durée de l'administration provisoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18.() ". Aux termes de l'article L. 313-14 du même code " I.-Lorsque les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d'affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l'autorité compétente en vertu de l'article L. 313-13 peut enjoindre au gestionnaire d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché. () / Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation ou relatives à l'admission de nouveaux bénéficiaires et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, en application du code du travail ou des accords collectifs. () ".  
 3. En l'espèce, depuis l'année 2008, l'EHPAD La Calèche a fait l'objet de huit inspections de la part de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales des Bouches-du-Rhône, de l'ARS PACA et du conseil départemental lesquelles ont toute souligné l'existence de dysfonctionnements récurrents. Notamment, une inspection de l'établissement diligentée en septembre 2020 a relevé l'existence de carences en matière de gouvernance et de gestion du personnel, en matière de sécurité des résidents dans un contexte de travaux en cours dans l'établissement, en matière de gestion des risques et d'hygiène et concernant l'organisation des soins, carences considérées comme compromettant la qualité, la sécurité et le bien-être physique et moral des résidents. Au terme d'une procédure contradictoire, des injonctions ont été définies en février 2021 dont la mise en œuvre a fait l'objet de contrôle d'effectivité le 12 avril 2021. Les décisions litigieuses de cessation d'activité et de désignation d'une administration provisoire se fondent sur ce que toutes ces injonctions n'ont pas été suivies d'effets. 
 4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les injonctions formulées en février 2021, dont plusieurs figuraient déjà parmi les injonctions formulées suite à d'une inspection du 18 juin 2019, sont toutes assorties d'un délai. Contrairement à ce que soutient la société La Calèche, les autorités n'ont pas enjoint à l'organisme gestionnaire de satisfaire à l'ensemble des prescriptions formulées à la suite de l'audit réalisé en octobre 2020, alors qu'au demeurant, concernant la gestion du risque légionnelle, l'ensemble des mesures prescrites par les autorités l'avaient déjà été suite à l'inspection du 18 juin 2019 et qu'il était mentionné que la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies était, de ce fait, menacés. De même, si les requérants soutiennent que les difficultés de recrutement rendaient déraisonnable l'échéance du 31 mars 2021 pour le recrutement d'un médecin coordonnateur et d'un infirmier coordonnateur, il ressort des pièces du dossier que des recrutements ont été effectuée dès décembre 2020 sur chacune de ces deux fonctions. Enfin, les autorités, qui ont évaluées la réalisation des injonctions énoncées sur la base de justificatif ou des constats réalisés lors du contrôle d'effectivité sur site le 12 avril 2021, ont pu légalement, sans modifier les injonctions énoncées, préciser la nature des constats justifiant le maintien ou la levée de telles injonctions. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que les injonctions formulées par les autorités ont été changeantes ou assorties de délai anormalement contraints. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces injonctions seraient entachées d'illégalité. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration :" Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". En prononçant la fermeture d'un établissement ou d'un service médico-social, en application de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, l'autorité administrative met un terme à l'autorisation dont bénéficiait l'organisme gestionnaire et abroge ainsi une décision créatrice de droits. Cette décision de fermeture doit, en conséquence, être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Les dispositions du code de l'action sociale et des familles n'ayant pas organisé de procédure contradictoire spécifique, l'article L. 122-1 du même code, précité, impose ainsi, et sous la seule réserve des exceptions prévues par cet article lui-même, que l'organisme gestionnaire soit averti en temps utile, afin de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations, de la mesure que l'autorité administrative envisage de prendre et des motifs sur lesquels elle se fonde. 
 6. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la société requérante a présenté des observations écrites le 23 avril 2021 suite à la notification du courrier du 19 avril 2021 par lequel le directeur général de l'ARS PACA et la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône l'informaient de la décision envisagée de fermeture. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'absence d'invitation à produire des observations sur ladite décision les aurait privés d'une garantie et aurait eu une influence sur le sens de la décision en litige. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure doit, en cette première branche, être écarté. 
 8. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de rendez-vous évoqué dans le courrier du 19 avril adressé par la société requérante au directeur général de l'ARS PACA et à la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône aurait correspondu à une demande de la part de cette société de pouvoir présenter des observations orales sur la décision envisagée, le rendez-vous étant sollicité afin d'expliciter la volonté et l'engagement de cette société autour du projet spécifique à l'EHPAD " La Calèche ". Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure contradictoire préalable aurait été irrégulière faute qu'il ait été satisfait par le directeur général de l'ARS PACA et la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône à la demande de rendez-vous de la société requérante manque en fait. 
 9. En troisième lieu, s'agissant des carences en matière de gouvernance et de gestion du personnel, il ressort des motifs non contestés de la décision de cessation d'activité que l'EHPAD " La Calèche " s'est trouvé dépourvu de directeur, médecin coordonnateur, infirmier coordonnateur et psychologue du 3 juillet au 24 août 2020, dans un contexte de crise sanitaire liée à la COVID 19 et sans que la direction du groupe Bel Age n'ait mis en place de renfort, que le 12 avril 2021, le directeur remplaçant alors en poste depuis le 24 août 2020 était annoncé sortant des effectifs sans que son départ prévu pour le 30 avril suivant, n'ait fait l'objet d'une communication aux autorités de tutelles, malgré une injonction en ce sens, et alors qu'entre 2019 et 2020 trois directeurs se sont succédés et qu'au niveau du groupe Bel Age, les postes du directeur d'exploitation et du directeur général étaient vacants, sans remplacement prévu. Il ressort des pièces du dossier que, malgré des préconisations formulées à plusieurs reprises au cours des inspections successives réalisées depuis 2008 au sujet de la non-qualification du personnel et l'annonce, en réponse à l'injonction formulée, d'un renfort de l'équipe pluridisciplinaire et du recrutement d'un médecin coordonnateur au 11 novembre 2020, les autorités ont pu constater le 12 avril 2021 que sur 10 personnes figurant sur le planning du mois, seul 4 étaient diplômées et que, le jour même, 78% de l'équipe d'aide-soignant présente était du personnel non qualifié et qu'enfin le médecin coordonnateur, alors absent, n'était quoiqu'il en soit présent qu'une demi-journée le mardi et le jeudi toute la journée, ce que les requérants ne contestent pas utilement par les seules pièces produites. 
 10. S'agissant des carences en matière de sécurité des résidents dans un contexte de travaux en cours dans l'établissement, il ressort des motifs non contestés de la décision de cessation d'activité qu'en prévention des risques de légionellose et de brûlure, le directeur a donné pour consigne de ne plus utiliser les douches et de fonctionner avec des bouilloires, des bouteilles d'eaux et avec des toilettes au gants, ce qui génère un inconfort pour les résidents et une atteinte à leur dignité. Il ressort des pièces du dossier que la mission d'inspection a constaté le 12 avril 2021 que l'absence de sécurisation du chantier d'extension en cours, ce qui, conjugués à un défaut de surveillance et une absence de réflexion autour des enjeux de prise en charge des personnes désorientées ou déambulantes, laquelle représentait 25 % des personnes accueillies à la date de la visite, et a assorti ses rapports et compte-rendu de photos. La mission d'inspection a également constaté que les travaux réalisés dans le cadre de la réalisation d'une extension des locaux de l'EHPAD étaient à l'origine de fortes vibrations et d'un bruit assourdissant et continu, source de maltraitance pour les résidents alors présents. 
 11. S'agissant des carences en matière de gestion des risques et d'hygiène, il ressort des motifs non contestés de la décision de cessation d'activité que le rapport de l'inspection réalisée les 28 et 29 septembre 2020 a mis en exergue l'absence de maîtrise du risque infectieux qui s'est traduite par une épidémie de grippe à partir de janvier 2020, laquelle a atteint 44% des résidents et 48% des personnels avec une mise en jeu de la santé et la sécurité des résidents, notamment cinq hospitalisations et trois décès. Il n'est pas non plus contesté que ce même rapport a mis en exergue l'absence d'analyse des dysfonctionnement déclarés, d'identification de leurs causes et de ce fait la mise en place d'actions correctrices et l'absence de maîtrise de la gestion des évènements indésirables graves, ce qui entraine la réitération de ces évènements mettant en jeu la santé et la sécurité des résidents, ni que, le 12 avril 2021, au moins deux fausses routes alimentaires ayant eu pour conséquence directe ou indirecte le décès des résidents et une chute ayant eu pour conséquence un handicap temporaire qui pourrait devenir définitif auraient dû faire l'objet d'un signalement d'évènement indésirable grave à l'ARS PACA. Il ressort des pièces du dossier que la mission d'inspection a constaté le 12 avril 2021 une gestion non maîtrisée des risques liés aux légionnelles alors qu'il ressort des pièces du dossier que ces risques avaient fait l'objet de plusieurs injonctions suite à l'inspection du 18 juin 2019. Ainsi, il n'est pas contesté que, malgré la demande de l'ARS PACA suite à la précédente inspection, aucune formation ou action de sensibilisation spécifique à la thématique des légionnelles n'a été réalisée au sein de l'établissement tant pour le personnel soignant que technique, ni qu'au 12 avril 2021, il a été constaté une absence de mise à jour des procédures vis-à-vis des risques liés aux légionnelles ou de réalisation par un bureau d'études qualifié d'une étude hydraulique du réseau d'eau chaude sanitaire associant la réfection de l'existant et le raccordement de l'extension en cours de construction. Si les requérants se prévalent de résultats favorables de prélèvements datés du 6 avril 2021, il ressort des pièces du dossier que ceux-ci n'ont pas été réalisés conformément aux préconisations d'échantillonnage du rapport réalisé par la société Audit Process et faisaient suite à des chocs thermiques, alors qu'au demeurant, les résultats des prélèvements datés du 16 juin 2021, dont les requérants se prévalent également, montrent une persistance de la présence de légionnelles dans le réseau. Enfin, la mission d'inspection a relevé que l'absence de politique active de gestion des risques entrainait la réitération d'évènements mettant en jeu la santé, la sécurité des résidents et induit une maltraitance institutionnelle, ce qui est appuyé par l'annexe 3 du rapport d'inspection de septembre 2020 analysant les évènements indésirables graves relatifs à l'établissement. 
 12. S'agissant des carences concernant l'organisation des soins, il ressort des pièces du dossier que le contrôle réalisé le 12 avril 2021 a permis de constater que le médecin coordonnateur n'organisait pas de réunion de concertation pluridisciplinaire avec les professionnels exerçant dans l'établissement, ce qui ne permettait pas la bonne adaptation de la prise en charge du résident. Ce même jour, la mission d'inspection a également constaté l'existence de défauts de traçabilité au sein des dossiers médicaux papiers et informatisés, notamment des consultations médicales, préjudiciables à la continuité des soins, l'absence de projet de soins individualisé, l'incomplétude du plan de soins et l'absence de démarche de qualité et de sécurité des soins dans la prise en charge des résidents. Les requérants ne peuvent, pour contester la matérialité de ces constats, utilement se prévaloir de projet de soins individuels élaborés postérieurement à la visite ou du projet de soins de l'établissement, postérieur à la décision attaquée.  
 13. Dans ces conditions, les décisions en litige ne sont entachées ni d'inexactitude matérielle des faits, ni d'erreurs de droit.  
 14. En quatrième lieu, le directeur général de l'ARS PACA et la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône n'ont pas entaché cette décision d'erreur d'appréciation en retenant que ces faits menaçaient la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des résidents accueillis. Eu égard au caractère récurrent des manquements constatés malgré les injonctions formulées, à leur nature et leur gravité, la mesure de cessation d'activité ne présente pas un caractère disproportionné. 
 15. En dernier lieu, dès lors que la décision attaquée fait suite aux manquements récurrents de l'organisme gestionnaire, menaçant ou compromettant la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées et alors qu'il n'avait pas été remédié à ces manquements dans le délai fixé par les autorités, celles-ci ont pu, sans commettre de détournement de pouvoir, prendre la décision de cessation d'activité de l'établissement prévue à l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles précité. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : 
 16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions tendant à l'annulation des décisions attaquées, n'implique aucune mesure particulière d'exécution. Par suite, les conclusions susvisées ne peuvent être accueillies. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'ARS PACA ou du Département des Bouches-du-Rhône, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, le versement de la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du Département des Bouches-du-Rhône tendant à la condamnation des requérants à ce même titre. 
 
 D É C I D E : 
 
    
 Article 1er : La requête de la société La Calèche et autres est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par le département des Bouches-du-Rhône au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société La Calèche, à M. AI, à M. Z, à Mme AC, à Mme B, à Mme W, à Mme AR, à Mme M, à Mme AT, à Mme P, à Mme Q, à M. AL, à Mme R, à Mme J, à M. H, à Mme AN, à Mme AD, à Mme AG, à Mme AV, à Mme I, à Mme Y, à Mme AB, à Mme AA, à M. G, à l'Agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur et au Département des Bouches-du-Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 28 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Frédérique Simon, présidente, 
 M. Alexandre Derollepot, premier conseiller, 
 Mme Ludivine Journoud, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe 2 août 2024. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 A. Derollepot 
 La présidente, 
 signé 
 F. Simon 
 La greffière, 
 signé 
 A. Vidal        
 La République mande et ordonne à la ministre de la santé, du travail et des solidarités ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui les concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière,