TA95 · 11ème Chambre — 1 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 I.Par une requête enregistrée le 17 mai 2021 sous le n°2106692, Mme D E et M. A C demandent au tribunal d'annuler la délibération n°37 du 22 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Nanterre a décidé le déclassement et la cession du bien communal situé 229/231 avenue Georges Clémenceau au profit de l'association Irchad Institut Ibn Badis. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle méconnaît le principe de transparence et de mise en concurrence dès lors qu'elle décide d'une cession de gré à gré ;  
 - elle avantage financièrement le cessionnaire de manière indue, la cession ayant été consentie à vil prix et des conditions de paiement avantageuses ayant été consenties au cessionnaire ; 
 - elle ne poursuit aucun intérêt public local ; 
 - elle méconnaît les dispositions de la loi du 9 décembre 1905. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 3 mai 2022, la commune de Nanterre, représentée par Me Peru, conclut à titre principal à ce qu'il n'y ait plus lieu à statuer et à titre subsidiaire au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - la requête en tant qu'elle porte sur la délibération n°37-1 est irrecevable faute de comporter l'exposé de faits et moyens ; 
 - les conclusions tendant à l'annulation de la délibération n°37-2 ont perdu leur objet dès lors que la délibération du 6 décembre 2021 a procédé à son retrait ; 
 - à titre subsidiaire, aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 II.Par un déféré enregistré le 19 janvier 2022 sous le n°2200673 et des mémoires complémentaires enregistrés les 14 avril, 27 avril et 5 mai 2022, le préfet des Hauts-de-Seine défère au tribunal la délibération du 6 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Nanterre a prononcé le déclassement par anticipation du bien situé 229/231 avenue Georges Clémenceau, et approuvé sa cession au profit de l'association Irchad Institut Ibn Badis pour un montant de 3 410 562 euros. 
 Il soutient que : 
 - la décision méconnaît l'article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales, faute pour la commune de Nanterre d'avoir valablement recueilli son avis préalablement à la désaffectation de l'école communale ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques faute d'une étude d'impact pluriannuelle préalable au déclassement par anticipation ; 
 - elle procède à une cession à un prix inférieur à la valeur réelle du bien ; la déduction pour surcoûts liés à la présence d'amiante n'est pas justifiée. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 14 et 28 avril et le 13 juin 2022 (non communiqué), la commune de Nanterre, représentée par Me Peru, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'État la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le déféré préfectoral est irrecevable en tant qu'il est dirigé contre les dispositions de la délibération attaquée relatives à la désaffectation et au déclassement du bien ; 
 - le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales n'est pas fondé ; 
 - les informations données aux conseillers municipaux ont tenu lieu d'étude d'impact au sens de l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques ; à supposer que tel ne soit pas le cas, une telle irrégularité n'a pas eu d'influence sur le sens de la délibération et n'a pas davantage privée les élus d'une garantie ; en tout état de cause, le moyen est inopérant dès lors que le bien, qui était à usage de bureaux, appartenait déjà au domaine privé communal ; 
 - le prix de cession est justifié compte tenu du coût de désamiantage du bien. 
 Par une intervention enregistrée le 17 mai 2022, l'institut d'enseignement privé Ibn Badis, représenté par Me Brame, conclut à titre principal à ce qu'il n'y ait plus lieu à statuer et à titre subsidiaire à ce que le tribunal rejette le déféré préfectoral, par les mêmes motifs que ceux exposés par la commune de Nanterre. 
 Par un courrier du 26 avril 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal est susceptible, dans l'affaire citée en référence, de procéder d'office à une substitution de base légale, la délibération du 6 décembre 2021 étant susceptible d'être légalement fondée sur les dispositions de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques au lieu de l'article L. 2141-2 de ce même code. 
 La commune de Nanterre a présenté des observations sur le moyen d'ordre public par la voie d'un mémoire enregistré le 4 mai 2022. 
 Vu les ordonnances n°2106652 du 4 juin 2021 et n°2200671 du 22 février 2022 du juge des référés du tribunal. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État. 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Probert, premier conseiller ; 
 - les conclusions de M. Charpentier, rapporteur public ; 
 - les observation de Mme B mandatée par le préfet des Hauts-de-Seine ; 
 - les observations de Me Régis substituant Me Peru pour la commune de Nanterre ; 
 - et les observations de M. Abdouni, président de l'association Irchad Institut Ibn Badis. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Nanterre est propriétaire d'un ensemble immobilier situé 229/231 avenue Georges Clémenceau, d'une surface de 2 372 m². Les locaux ont accueilli une école communale puis, à compter de 1984, ont été pour partie donnés à bail à l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Par des délibérations n°37-1 et n°37-2 du 22 mars 2021, le conseil municipal de cette commune a respectivement, d'une part, constaté la désaffectation du bien en litige et prononcé le déclassement du domaine public communal du terrain concerné, et d'autre part, approuvé la cession de ce bien à l'association cultuelle Irchad Institut Ibn Badis pour un montant de 2 705 000 euros ainsi que les modalités de paiement de la cession. Mme E et M. C demandent l'annulation de ces délibérations. Par une ordonnance n°2106652 du 4 juin 2021, le juge des référés du tribunal de céans a suspendu ces délibérations en tant qu'elles portent sur la cession du bien. Par une délibération n°161 du 6 décembre 2021, le conseil municipal de Nanterre a expressément retiré la délibération n°37-2, prononcé le déclassement par anticipation du bien situé 229/231 avenue Georges Clémenceau cadastré AV 139, ce qui a implicitement retiré la délibération n°37-1, autorisé le maire à signer les actes de cession notamment à l'association cultuelle Irchad Institut Ibn Badis de locaux bâtis d'une surface de 2 180 m² situés à cette adresse sur une assiette foncière en cours de division d'une superficie d'environ 4 035 m² pour un montant de 3 410 562 euros, et approuvé les modalités de paiement afférentes. Par la seconde requête visée ci-dessus, le préfet des Hauts-de-Seine défère au tribunal cette dernière délibération. Par une ordonnance n°2200671 du 22 février 2022, le juge des référés du tribunal de céans l'a suspendue. 
 Sur la jonction : 
 2. Les requêtes visées ci-dessus sont relatives au déclassement et à l'aliénation du même bien. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur l'intervention de l'association Institut d'enseignement privé Ibn Badis : 
 3. L'association Institut d'enseignement privé Ibn Badis, cessionnaire du bien à l'origine du litige, a intérêt au maintien de la délibération du 6 décembre 2021, le jugement à rendre sur les requêtes susvisées étant susceptible de préjudicier à ses droits. Ainsi, son intervention est recevable. 
 Sur l'étendue du litige : 
 4. Le retrait en cours d'instance d'un acte, qui a un effet rétroactif, constitue une cause de non-lieu à condition que la décision de retrait, faute d'avoir été critiquée dans le délai de recours contentieux, ait acquis un caractère définitif. 
 5. Par la délibération n°161 du 6 décembre 2021, qui approuve le recours à la procédure dérogatoire de déclassement-cession prévue à l'article 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques, la commune de Nanterre a implicitement mais nécessairement prononcé le retrait de la délibération n°37-1 du 22 mars 2021. Cette dernière délibération qui se fondait sur la procédure de déclassement de droit commun prévue à l'article L. 2141-1 de ce même code, n'a pas la même portée que celle du 6 décembre 2021. De plus, si la délibération n°161 du 6 décembre 2021 a le même objet que la délibération n°37-2 du 22 mars 2021 relative à la cession du bien, le prix et les modalités de paiement en sont différentes. Enfin, ni la délibération du 6 décembre 2021, ni celle n°37-1 du 22 mars 2021, qui portent sur la désaffectation et le déclassement du bien, n'ont le même objet que la délibération du 27 juin 1974, qui se borne à prononcer la désaffectation temporaire du groupe scolaire du plateau sans prononcer le déclassement de ce bien du domaine public. Elles ne constituent donc pas des décisions confirmatives de celle de 1974.  
 6. Il résulte de ce qui précède, d'une part, que la délibération du 6 décembre 2021 en litige ayant implicitement retiré la délibération n°37-1 du 22 mars 2021, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Nanterre en tant que les conclusions dirigées à l'encontre de la délibération n°37-1 du 22 mars 2021 ne peut être accueillie ; d'autre part, que la délibération n°161 du 6 décembre 2021 attaquée étant dépourvue de caractère définitif, l'exception de non-lieu à l'encontre des conclusions relatives à la délibération n°37-2 du 22 mars 2021 et la fin de non-recevoir opposée au déféré préfectoral ne peuvent pas davantage être accueillies. 
 Sur la légalité de la délibération n°161 du 6 décembre 2021 : 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales : " le conseil municipal décide de la création et de l'implantation des écoles élémentaires et maternelles d'enseignement public après avis du représentant de l'État dans le département ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que s'il appartient au conseil municipal d'affecter, compte tenu des besoins du service public des écoles élémentaires et maternelles, les locaux dont la commune est propriétaire au service public de l'enseignement et de prendre les décisions de désaffectation de ces biens, il ne peut le faire sans avoir, au préalable, recueilli l'avis du représentant de l'État. 
 9. Le bien visé par la délibération attaquée, qui était loué depuis 1984 à l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), n'était plus affecté au service public de l'enseignement primaire et élémentaire à la date de la délibération contestée. En outre, il ressort des archives de la commune de Nanterre relatives à la fermeture de l'école dite " du Plateau " et de la délibération de 1974 du conseil municipal que la désaffectation de ces locaux avait été constatée en 1974, soit antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 22 juillet 1983, dont est issu l'article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales. Le préfet ne peut donc utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions. Le moyen doit être écarté. 
 10. En deuxième lieu, ainsi qu'il vient d'être dit, l'estimation du service France Domaine, qui ne tient pas compte des éventuels surcoûts de désamiantage, évalue le bien à 4 millions d'euros, avec une marge de négociation de 10%. Le prix de cession fixé dans la délibération prend en compte une déduction de 10%, correspondant à la marge de négociation proposée par le service France Domaine, à laquelle s'ajoute une estimation de 189 438 euros pour travaux de désamiantage. Il ressort du rapport de présentation relatif à la délibération attaquée que cette dernière estimation correspond à un devis en date du 13 septembre 2021 établi par la société SBME, à laquelle la commune de Nanterre a confié le soin de réaliser un diagnostic visant à déterminer le coût du désamiantage des locaux. Le préfet des Hauts-de-Seine ne conteste pas l'existence d'un tel devis. Il s'ensuit, à supposer que le moyen tende à contester le prix de cession de la délibération contestée, qu'il doit être écarté. 
 11. En revanche, en dernier lieu, aux termes de l'article L. 2141-1 du même code : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement ". Aux termes de l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " Par dérogation à l'article L. 2141-1, le déclassement d'un immeuble appartenant au domaine public artificiel des personnes publiques et affecté à un service public ou à l'usage direct du public peut être prononcé dès que sa désaffectation a été décidée alors même que les nécessités du service public ou de l'usage direct du public justifient que cette désaffectation ne prenne effet que dans un délai fixé par l'acte de déclassement. Ce délai ne peut excéder trois ans. Toutefois, lorsque la désaffectation dépend de la réalisation d'une opération de construction, restauration ou réaménagement, cette durée est fixée ou peut être prolongée par l'autorité administrative compétente en fonction des caractéristiques de l'opération, dans une limite de six ans à compter de l'acte de déclassement. En cas de vente de cet immeuble, l'acte de vente stipule que celle-ci sera résolue de plein droit si la désaffectation n'est pas intervenue dans ce délai. L'acte de vente comporte également des clauses relatives aux conditions de libération de l'immeuble par le service public ou de reconstitution des espaces affectés à l'usage direct du public, afin de garantir la continuité des services publics ou l'exercice des libertés dont le domaine est le siège./ Toute cession intervenant dans les conditions prévues au présent article donne lieu, sur la base d'une étude d'impact pluriannuelle tenant compte de l'aléa, à une délibération motivée de l'organe délibérant de la collectivité territoriale, du groupement de collectivités territoriales ou de l'établissement public local auquel appartient l'immeuble cédé. / () ". 
 12. D'une part, ainsi qu'il a été dit, par la délibération du 6 décembre 2021, la commune de Nanterre a implicitement entendu retirer la délibération n°37-1 du 22 mars 2021 qui avait prononcé le déclassement du bien. D'autre part, et contrairement à ce que fait valoir la commune, en l'absence de décision définitive et expresse de déclassement, la circonstance que le bien serait décrit dans le bail consenti à l'AFPA comme étant à usage exclusif de bureaux, ainsi que le fait que la convention conclue avec l'AFPA se présenterait comme un bail commercial, sont sans incidence sur l'appartenance du bien au domaine public. La commune de Nanterre n'est donc pas fondée à soutenir que, à la date de la délibération du 6 décembre 2021, le bien en litige ne faisait pas partie de son domaine public. Elle était donc tenue de prononcer à nouveau son déclassement préalablement à toute cession. 
 13. De plus, il ressort des pièces du dossier qu'à la date de la délibération en litige, et ce depuis 1984, le bien, qui servait de centre de formation, demeurait occupé par l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), établissement public chargé d'une mission relative au service public de l'emploi, tel que défini par les dispositions de l'article L. 5311-1 du code du travail. Il était donc affecté à un service public, de sorte que la commune de Nanterre ne pouvait prononcer son déclassement qu'en ayant recours à la procédure dérogatoire de déclassement-cession prévue par les dispositions précitées. Il est constant que la cession n'a pas été délibérée au vu d'une étude d'impact pluriannuelle tenant compte de l'aléa mentionné à l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Contrairement à ce que fait valoir la commune de Nanterre, les éléments contenus dans la note de présentation de la délibération dont disposaient les conseillers municipaux ne peuvent tenir lieu d'une telle étude pluriannuelle. Enfin, si la commune de Nanterre produit un protocole transactionnel aux termes duquel l'AFPA s'engage à quitter les lieux le 30 juin 2022, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce protocole a été porté à la connaissance des élus. Or, l'absence d'étude d'impact prive les membres du conseil municipal, appelés à se prononcer sur le déclassement anticipé et la cession, d'une garantie et est en outre de nature à exercer une influence sur le sens de la délibération. Par suite, la délibération attaquée, qui est entachée d'un vice de procédure, doit être annulée. 
 Sur la légalité des délibérations du 22 mars 2021 : 
 En ce qui concerne la délibération n°37-2 : 
 14. Aux termes de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 visée ci-dessus : " La République ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, (), seront supprimées des budgets de l'État, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l'exercice des cultes. ".  
 15. Il ressort de l'estimation effectuée par le service France Domaine le 22 janvier 2020, réactualisée le 16 mars 2021, que le prix du bien en litige peut être estimé à un prix de vente de 4 millions d'euros avec une marge d'appréciation de 10%. Cette estimation, qui ne tient pas compte des surcoûts liés à la présence d'amiante, de termites, de plomb, de saturnisme, correspond à une valeur vénale du bien de 5 420 000 euros, avec déduction de travaux estimés à 1 335 000 euros. 
 16. En fixant comme base de détermination du prix de vente du bien en litige un montant de 2 705 000 euros après déduction pour travaux y compris 240 000 euros de surcoût amiante, alors d'une part, que la valeur des services des domaines incluait la valeur de travaux à effectuer et que, d'autre part, le montant des travaux de désamiantage n'est pas justifié, la commune de Nanterre doit être regardée comme ayant sous-estimé le prix de cession du bien en litige. Dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que la vente autorisée par la délibération attaquée correspond à une aide accordée en vue de l'acquisition d'un bien immobilier destiné à l'exercice du culte, en méconnaissance de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, la délibération en litige doit être annulée. 
 En ce qui concerne la délibération n°37-1 : 
 17. En premier lieu, les moyens soulevés par les requérants tendant à critiquer les conditions de cession du bien sont sans rapport avec l'objet de la décision, qui se borne à constater la désaffectation d'un bien du domaine public et à prononcer son déclassement. De tels moyens, qui sont inopérants, doivent être écartés. 
 18. En second lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 19. Si les requérants, conseillers municipaux de la commune de Nanterre, font valoir qu'ils ont sollicité, préalablement au vote de la délibération attaquée, des informations complémentaires relatives notamment au montage de l'opération, au choix effectué en faveur du preneur, aux conditions de réalisation de la cession et au devenir du site, et indiquent que les informations qui leur ont été communiquées n'ont pas permis de répondre à l'attente suscitée par les questions posées, ces seules allégations ne permettent pas d'établir que les dispositions de l'article L. 2123-13 du code général des collectivités territoriales auraient été méconnues. Au demeurant, les informations sollicitées, qui étaient relatives aux conditions de cession du bien objet du litige, sont sans rapport avec l'objet de la délibération attaquée. Par suite, et en tout état de cause, le moyen doit être écarté. 
 20. Il résulte des deux points qui précèdent que les conclusions tendant à l'annulation de la délibération n°37-1 doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés aux litiges : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Nanterre demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'intervention de l'institut d'enseignement privé Ibn Badis est admise. 
 Article 2 : La délibération n°161 du 6 décembre 2021 de la commune de Nanterre est annulée. 
 Article 3 : La délibération n°37-2 du 22 mars 2021 de la commune de Nanterre est annulée. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête n°2106692 est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Nanterre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme D E, première dénommée, pour l'ensemble des requérants sous le n°2106692, au préfet des Hauts-de-Seine, à la commune de Nanterre et à l'association Irchad Institut Ibn Badis. 
 Délibéré après l'audience du 17 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Mégret, présidente, 
 M. Probert, premier conseiller, 
 M. Weiswald, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2022. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 L. Probert La présidente, 
 signé 
 S. Mégret 
 La greffière, 
 signé 
 M. F 
 La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°s 2106692 - 2200673