TA78 · 9ème chambre — 26 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et quatre mémoires, enregistrés les 30 juillet 2021, 1er mars 2022, 10 février 2023, 10 mars 2023 et 28 mars 2023, l'Union de la publicité extérieure, représentée par  Me Gatineau, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération n° 2021-003 du 4 février 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Brétigny-sur-Orge a approuvé son règlement local de publicité et la décision du 2 juin 2021 par laquelle le maire de cette commune a rejeté le recours gracieux formé contre cette délibération ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Brétigny-sur-Orge la somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la délibération attaquée a été adoptée au terme d'une procédure irrégulière en méconnaissance de l'article L. 123-14 du code de l'environnement dès lors que, postérieurement à l'enquête publique, le projet de règlement a été modifié de façon à bouleverser son économie générale de sorte qu'une enquête publique complémentaire était nécessaire ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure et d'une erreur de droit dès lors qu'elle ne reprend pas les objectifs déterminés par la délibération prescrivant la révision du règlement local de publicité du 20 juin 2018, ni les orientations fixées par la délibération arrêtant le projet de règlement du 16 décembre 2019 ;  
 - elle est entachée d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation en ce que les articles 11, 12, 19 et 20 du règlement local de publicité portent une atteinte excessive et disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie ainsi qu'à la liberté de la publicité et de l'affichage en méconnaissance de l'article L. 581-1 du code de l'environnement ;  
 - elle est entachée d'incompétence et d'erreur de droit en ce que l'article 4 alinéa 7 du règlement local de publicité interdit de façon générale et absolue les dispositifs de petits formats intégrés à des devantures commerciales alors que les dispositions des articles L. 581-8 et            L. 581-14 du code de l'environnement ne permettent pas à un règlement de publicité local de régir la publicité de petit format ;  
 - cette interdiction générale et absolue des dispositifs de petits formats est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle porte une atteinte excessive et disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie ainsi qu'à la liberté de la publicité et de l'affichage. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 11 janvier et 13 mars 2023, la commune de Brétigny-sur-Orge, représentée par Me Noël, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante.  
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 29 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 avril 2023 à 12 heures.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Maljevic, conseiller, 
 - les conclusions de Mme Amar-Cid, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Gatineau représentant l'Union de la publicité extérieure, 
 - et les observations de Me Azizi représentant la commune de Brétigny-sur-Orge. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 20 juin 2018, le conseil municipal de la commune de Brétigny-sur-Orge a prescrit la révision de son règlement local de publicité et a arrêté son projet de révision par une délibération du 16 décembre 2019. Par une délibération du 4 février 2021, le conseil municipal de Brétigny-sur-Orge a approuvé son règlement local de publicité. Par un courrier du 29 mars 2021, l'Union de la publicité extérieure a formé un recours gracieux contre cette délibération. Par une décision du 2 juin 2021, le maire de la commune a rejeté ce recours. Par la présente requête, l'Union de la publicité extérieure sollicite du tribunal l'annulation de la délibération du 4 février 2021 et de la décision de rejet de son recours gracieux du 2 juin 2021.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement : " Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d'élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d'urbanisme définies au titre V du livre Ier du code de l'urbanisme, à l'exception des dispositions relatives à la procédure de modification simplifiée prévue par l'article L. 153-45 et des dispositions transitoires du chapitre IV du titre VII du code de l'urbanisme. Par dérogation au premier alinéa de l'article L. 581-14 du présent code, les dispositions du titre V du livre Ier du code de l'urbanisme relatives au périmètre du plan local d'urbanisme et à l'autorité compétente en la matière ainsi que les dispositions du même titre V relatives aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de grande taille sont applicables aux règlements locaux de publicité. () ". 
 3. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ". 
 4. Il est loisible à l'autorité compétente de modifier le règlement local de publicité après l'enquête publique sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de l'enquête publique. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 5. La société requérante soutient que la délibération attaquée a été adoptée au terme d'une procédure irrégulière dès lors que, postérieurement à l'enquête publique, le projet de règlement a fait l'objet de deux modifications ne procédant pas de celle-ci et ayant pour effet de bouleverser l'économie générale du règlement. 
 6. D'une part, les articles 11, 12, 19 et 20 du projet de règlement, applicables aux zones ZP2 et ZP3, tels que soumis à l'enquête publique, déterminaient une double limitation de la surface unitaire des dispositifs publicitaires de 10,50 mètres carrés, encadrement compris, sans toutefois excéder 8 mètres carrés de surface d'affiche. Le projet approuvé réduit à 4 mètres carrés, encadrement compris, la surface unitaire autorisée des publicités. Il ressort des pièces du dossier, que cette nouvelle limitation procède de l'enquête publique au titre des observations du public et de certaines associations parmi lesquelles l'association Paysages de France. A cet égard, la partie règlementaire du règlement local de publicité, soumis à enquête publique, visait, par son économie d'ensemble, à interdire, hors mobilier urbain, toute publicité sur une partie plus importante du territoire communal qu'auparavant et à réduire la taille et la densité des dispositifs publicitaires autorisés jusqu'à présent. Les objectifs et orientations détaillés dans le rapport de présentation soumis à enquête traduisent sans ambiguïté la volonté de la commune de réduire les formats publicitaires sur son territoire. Par ailleurs, la modification en cause ne concerne que les zones ZP2 et ZP3 qui représentent moins du quart de la surface du territoire communal régi par le règlement de publicité. Ainsi, ces modifications, qui procèdent de l'enquête publique et qui ont pour finalité de limiter l'impact des dispositifs publicitaires sur le cadre de vie en protégeant le patrimoine naturel et bâti, et les entrées de ville, conformément aux objectifs définis dans la délibération du 20 juin 2018, ne peuvent, pour substantielles qu'elles soient, être regardées comme constituant une remise en cause de l'économie générale du projet de règlement de publicité tel qu'il avait été soumis à l'enquête publique. Enfin, la circonstance que les nouveaux formats retenus dans le règlement local seraient incompatibles avec les formats standards utilisés par les professionnels et impliqueraient un surcoût pour les professionnels du secteur ne saurait à elle seule suffire pour permettre de remettre en cause cette appréciation.  Dans ces conditions, la commune de Brétigny-sur-Orge n'a commis aucune irrégularité de procédure en s'abstenant d'organiser une enquête publique complémentaire sur ce premier point.  
 7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que dans sa version approuvée, le dernier alinéa de l'article 4 interdit purement et simplement les dispositifs de petits formats intégrés à des devantures commerciales alors que le projet soumis à enquête n'interdisait alors, parmi les dispositifs de petits formats, que ceux qui étaient lumineux. Cette modification ne remet pas en cause l'économie générale du projet de règlement dès lors qu'elle se borne à étendre le champ d'une interdiction déjà envisagée qui concerne, en outre, un dispositif de publicité très ciblé, du reste absent du territoire communal. Si la commune de Brétigny-sur-Orge fait valoir que cette modification procède de l'enquête publique dès lors qu'elle est issue des observations du public et du commissaire enquêteur, il résulte toutefois des termes du rapport d'enquête que les observations du public ne visent que les erreurs de renvoi et que le commissaire enquêteur s'est borné à relever la contradiction entre l'interdiction alors envisagée pour les seuls dispositifs de petits formats lumineux et la phrase suivante qui définissait leurs règles d'implantation. Dès lors, cette modification, qui conduit à l'élargissement du champ de l'interdiction, ne peut être regardée comme procédant de l'enquête publique. Par suite, l'Union de la publicité extérieure est fondée à soutenir qu'en s'abstenant de réaliser une enquête publique complémentaire sur ce point, la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure.   
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 581-72 du code de l'environnement : " Le règlement local de publicité comprend au moins un rapport de présentation, une partie réglementaire et des annexes. ". Aux termes de l'article R. 581-73 du même code : " Le rapport de présentation s'appuie sur un diagnostic, définit les orientations et objectifs de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale en matière de publicité extérieure, notamment de densité et d'harmonisation, et explique les choix retenus au regard de ces orientations et objectifs ". 
 9. Le rapport de présentation du règlement local de publicité de Brétigny-sur-Orge définit des orientations et objectifs qui ne reprennent pas littéralement ceux fixés successivement par la délibération du 20 juin 2018, prescrivant la révision du règlement local de publicité, et la délibération du 16 décembre 2019, arrêtant le projet de règlement. Néanmoins, la reformulation à laquelle procède la version approuvée du rapport de présentation, soumise à l'enquête publique, n'a pas pour effet de remettre en cause ou d'entrer en contradiction avec les objectifs et orientations définis par ces délibérations des 20 juin 2018 et 16 décembre 2019, dont il ressort des pièces du dossier qu'elle a pour simple vocation de les décliner en d'autres termes. Dès lors, les moyens tirés du vice de procédure et de l'erreur de droit doivent être écartés. 
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 581-14 du code de l'environnement : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la métropole de Lyon ou, à défaut, la commune peut élaborer sur l'ensemble du territoire de l'établissement public ou de la commune un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. / Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. () ".  Ces dispositions confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l'affichage, qui leur permet notamment d'interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. Il leur appartient cependant d'exercer ce pouvoir de police dans le respect du principe d'égalité et sans porter une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à la concurrence, ainsi qu'à la liberté de l'affichage et la publicité. 
 11. L'Union de la publicité extérieure soutient que la réduction à 4 mètres carrés encadrement des dispositifs publicitaires dans les zones ZP 2 et 3, porte une atteinte excessive et disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie ainsi qu'à la liberté de la publicité dès lors qu'elle conduira, dans les faits à une interdiction générale et absolue des dispositifs publicitaires de grande taille. Toutefois, la modification litigieuse a seulement pour objet de réduire le format des publicités autorisées en zones ZP2 et ZP3 et non d'interdire de manière générale et absolue les dispositifs publicitaires dans ces zones. Compte tenu de l'objectif de protection du cadre de vie en vue duquel ces restrictions ont été prises et de la circonstance que de nombreux supports publicitaires existants sur le territoire communal lors du recensement réalisé étaient non conformes à la règlementation nationale, elles ne peuvent être regardées comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie, notamment en ce qu'elles impliqueraient de remplacer la majorité des dispositifs publicitaires déjà exploités à Brétigny-sur-Orge. Enfin, la circonstance que la commune de Brétigny-sur-Orge ait retenu comme mode de calcul des surfaces maximales autorisées, la surface du dispositif publicitaire encadrement compris n'est pas entaché d'erreur de droit ni davantage de nature à caractériser une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie et à celle de la publicité. Dans ces conditions, le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation entachant ledit règlement doit être écarté. 
 12. En dernier lieu, aux termes du III de l'article L. 581-8 du code de l'environnement : " La publicité ne peut recouvrir tout ou partie d'une baie. Toutefois, sous réserve de l'application de l'article L. 581-4 et du présent article, cette interdiction est levée pour les dispositifs de petit format intégrés à des devantures commerciales et ne recouvrant que partiellement la baie ou lorsqu'il s'agit de la devanture d'un établissement temporairement fermé pour réfection ou à la suite d'une procédure de règlement judiciaire, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article R. 581-57 du même code : " Les dispositifs de petits formats mentionnés au III de l'article L. 581-8 ont une surface unitaire inférieure à 1 mètre carré. Leurs surfaces cumulées ne peuvent recouvrir plus du dixième de la surface d'une devanture commerciale et dans la limite maximale de 2 mètres carrés () ". 
 13. Les dispositions des articles L. 581-14, L. 581-4 du code de l'environnement et celles citées au point précédent font obstacle à ce que, en dehors des zones d'interdiction visées à l'article L. 581-4 et au I de l'article L. 581-8, un règlement local d'urbanisme définisse des zones dans lesquelles s'appliquent, s'agissant de la publicité sur les baies, des interdictions plus restrictives que celles prévues par le règlement national de publicité. Or, il résulte des termes du dernier alinéa de l'article 4 du règlement local de publicité de Brétigny-sur-Orge que le conseil municipal est allé au-delà des restrictions posées par le code de l'environnement en la matière, en interdisant les dispositifs de petits formats intégrés à des devantures commerciales. Par suite, en prévoyant que les dispositifs de petits formats intégrés à des devantures commerciales sont interdits, les dispositions de l'alinéa 7 de l'article 4 du règlement local de publicité de Brétigny-sur-Orge méconnaissent les dispositions précitées du III de l'article L. 581-8 du code de l'environnement.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que l'Union de la publicité extérieure est fondée à demander l'annulation de la délibération du 4 février 2021 en tant qu'elle a approuvé l'alinéa 7 de l'article 4 du règlement local de publicité de la commune de Brétigny-sur-Orge.  
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Union de la publicité extérieure, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Brétigny-sur-Orge au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Brétigny-sur-Orge la somme de 1 800 euros à verser à l'Union de la publicité extérieure au titre de ces mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 4 février 2021, par laquelle le conseil municipal de Brétigny-sur-Orge a approuvé son règlement local de publicité, est annulée en tant qu'elle a approuvé l'alinéa 7 de l'article 4 du règlement local de publicité de la commune. 
 Article 2 : La commune de Brétigny-sur-Orge versera la somme de 1 800 euros à l'Union de la publicité extérieure au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Brétigny-sur-Orge présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'Union de la publicité extérieure et à la commune de Brétigny-sur-Orge.  
 Copie en sera adressée, pour information, au préfet de l'Essonne.  
 Délibéré après l'audience du 12 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Rollet-Perraud, présidente, 
 Mme Caron, première conseillère, 
 M. Maljevic, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 décembre 2023.  
 Le rapporteur, 
 signé 
 S. Maljevic 
 La présidente, 
 signé 
 C. Rollet-Perraud 
 La greffière, 
 signé 
 B. Bartyzel 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.