TA44 · 1ère Chambre — 27 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 29 juillet 2021, 16 août 2021 et 27 juillet 2022, M. B D, représenté par Me Jorion, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 1er juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune du Croisic a préempté la parcelle cadastrée AE 109 située avenue de Puygaudeau au Croisic ;  
 2°) d'annuler le courrier du 19 avril 2021 portant exercice du droit de préemption sur cette parcelle ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune du Croisic la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable dès lors que la décision du 19 avril 2021 et la délibération du 1er juin 2021, qui constituent des décisions de préemption au prix demandé, ne sont pas la simple confirmation du courrier du 30 mars 2021 qui ne constitue qu'une proposition d'acquisition ; 
 - la délibération du 1er juin 2021 a été prise par une autorité incompétente dès lors que le conseil municipal du Croisic a, par une délibération du 15 juillet 2020, délégué sa compétence à son maire en matière de droit de préemption et ne s'était pas ressaisi de cette compétence déléguée ; 
 - la délibération du 1er juin 2021 est tardive au regard du délai de trois mois prévu par l'article R. 215-16 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision du 19 avril 2021 a été prise par une autorité incompétente, faute de justifier d'une délégation de signature du maire exécutoire ; 
 - la décision du 19 avril 2021 est tardive, faute d'établir sa notification au notaire chargé de la rédaction de l'acte et au préfet de Loire Atlantique avant le 17 mai 2021, au regard du délai de trois mois prévu par l'article R. 215-16 du code de l'urbanisme ; 
 - les décisions sont insuffisamment motivées en l'absence de motif indiquant en quoi elles s'inscrivent dans la politique de protection des espaces naturels sensibles mise en œuvre par le département et de mention que la parcelle va être ouverte au public ; 
 - les décisions sont intervenues au terme d'une procédure irrégulière dès lors que les départements sont compétents de plein droit en matière de préemption en espaces naturels sensibles ; il n'est pas établi que les articles L. 215-4 à L. 215-8 du code de l'urbanisme ont été respectés en l'absence de preuve de renoncement à exercer leur droit de préemption ; 
 - les décisions sont entachées d'une erreur de droit dès lors qu'elles se bornent à faire état d'un espace naturel remarquable, en méconnaissance de l'article L. 113-8 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision est entachée d'erreur d'appréciation dès lors que la parcelle ne peut être qualifiée d'espace naturel sensible ; 
 - les décisions méconnaissent l'article L. 215-21 du code de l'urbanisme dès lors que la parcelle ne sera pas ouverte au public et qu'aucune fragilité du milieu naturel n'est évoquée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juillet 2022, la commune du Croisic, représentée par Me Giroud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 -à titre principal, la requête, dirigée contre des décisions confirmatives, est irrecevable ; 
 -à titre subsidiaire, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par lettre du 31 mars 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de relever d'office l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le courrier du 19 avril 2021 qui ne fait pas grief.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Malingue, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Thomas, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Jorion, avocat de M. D,  
 - les observations de Me Giroud, avocat de la commune du Croisic. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. D a signé le 5 février 2021 un compromis de vente avec M. C, propriétaire de la parcelle cadastrée AE 109 située avenue de Puygaudeau au Croisic. Il demande l'annulation de la décision par laquelle la commune du Croisic a décidé d'exercer son droit de préemption sur cette parcelle.   
 Sur la fin de non- recevoir opposée par la commune du Croisic et la recevabilité des conclusions dirigées contre le courrier du 19 avril 2021: 
 2. Il ressort des pièces du dossier que le courrier du 30 mars 2021 de la commune du Croisic, adressé au notaire qui a transmis au conseil départemental la déclaration d'intention d'aliéner, mentionne que " la collectivité envisage d'exercer son droit de préemption par substitution " et que le courrier du 19 avril 2021 de l'adjointe au maire indique au propriétaire vendeur de la parcelle AE 109 que " la commune entend exercer son droit de préemption par substitution au prix que vous demandez et que ces préemptions seront soumises au vote du conseil municipal de mai ". Puis, par une délibération du 1er juin 2021, le conseil municipal du Croisic, saisi d'une " proposition " de la maire, a " décidé, à la majorité des voix moins 4 abstentions, d'accepter l'exercice du droit de préemption par substitution au titre des espaces naturels sensibles sur la parcelle AE 109 et d'autoriser Madame E ou un adjoint à signer les documents nécessaires à cette transaction ". Dans ces conditions, eu égard à leur contenu, les courriers du 30 mars 2021 et du 19 avril 2021 ne peuvent être regardés que comme des mesures préparatoires à la délibération du 1er juin 2021 par laquelle le conseil municipal a décidé d'exercer le droit de préemption sur la parcelle en cause.  
 3. Par suite, la commune du Croisic n'est pas fondée à soutenir que la requête de M. D est irrecevable car dirigée contre des décisions purement confirmatives du courrier du 30 mars 2021.  
 4. En revanche, les conclusions dirigées contre le courrier du 19 avril 2021 sont irrecevables dès lors que ce courrier ne fait pas grief et il y a lieu d'examiner la seule légalité de la délibération du conseil municipal du 1er juin 2021. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 1er juin 2021 :  
 5. En premier lieu, l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales dispose que E peut, " par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () / 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, () ". 
 6. Ainsi qu'il a été dit précédemment, la délibération attaquée par laquelle le conseil municipal a accepté " l'exercice du droit de préemption par substitution au titre des espaces naturels sensibles sur la parcelle AE 109 " et autorisé " Madame E ou un adjoint à signer les documents nécessaires à cette transaction ", présente un caractère décisoire et n'est pas confirmative du courrier du 30 mars 2021. Par une délibération du 15 juillet 2020, régulièrement publiée et exécutoire, le conseil municipal du Croisic a délégué l'exercice du droit de préemption à la maire de la commune. En l'absence de toute délibération ultérieure rapportant cette délégation, le conseil municipal du Croisic doit être regardé comme s'étant dessaisi de sa compétence au profit du maire. Par suite, le conseil municipal n'avait pas compétence pour décider par la délibération attaquée de préempter le terrain en cause et la délibération attaquée est entachée d'un vice d'incompétence.  
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () doivent être motivées les décisions qui : () 3°/ () imposent des sujétions ; ". Les décisions de préemption prises en application des articles L. 215-4 et L. 215-7 du code de l'urbanisme, doivent, en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, comporter l'énoncé des motifs de droit et de fait ayant conduit l'autorité administrative à préempter. Cette obligation de motivation implique que la décision comporte une référence à l'acte portant création de la zone de préemption et indique les raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifiaient la préemption. En revanche, elle n'impose pas à l'auteur de la décision de préciser la sensibilité du milieu naturel ou la qualité du site, dès lors que l'inclusion de parcelles dans une zone de préemption est nécessairement subordonnée à leur intérêt écologique, ou les modalités futures de protection et de mise en valeur des parcelles qu'elle envisage de préempter. 
 8. La décision de préemption, qui se borne à faire état de la situation de la parcelle dans la zone naturelle du Croisic et dans un espace naturel remarquable protégé par la loi Littoral, ne fait pas référence à l'acte instituant la zone de préemption. Par suite, et alors même qu'elle précise les considérations de fait ayant conduit la commune à préempter le bien, elle est, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, insuffisamment motivée. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 215-16 du code de l'urbanisme : " E ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale notifie la décision de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale au propriétaire avant l'expiration du délai de trois mois courant à compter de la date de la réception du premier des accusés de réception ou d'enregistrement délivré en application des articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l'administration, ou de la décharge de la déclaration d'intention d'aliéner.() ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier que la commune du Croisic a mentionné, dans le courrier du 30 mars 2021 adressé au notaire qui a transmis la déclaration d'intention d'aliéner, que celle-ci avait été réceptionnée le 17 février 2021 par le conseil départemental. Dès lors qu'aucune pièce ne justifie de la notification au propriétaire de la parcelle AE 109, dans le délai de trois mois qui a commencé à courir à compter de cette date, de la délibération par laquelle le conseil municipal du Croisic a décidé de préempter, laquelle n'est en tout état de cause intervenue qu'après l'expiration de ce délai, le requérant est fondé à soutenir que les dispositions de l'article R. 215-16 du code de l'urbanisme ont été méconnues. 
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 113-8 du code de l'urbanisme : " Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 101-2. ". Aux termes de l'article L. 215-1 du code de l'urbanisme : " Pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article () ". Aux termes de l'article L. 215-21 de ce code : " Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre sont aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel () ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les décisions de préemption qu'elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l'ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n'y fassent pas obstacle. Toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n'a pas à justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit. 
 12. En se bornant à évoquer la nécessité de limiter la multiplication des propriétaires dans la zone naturelle du Croisic classée espace naturel remarquable dans la mesure où elle " favorisait des activités ou des usages non compatibles avec la préservation du site ", la commune du Croisic ne justifie pas d'un motif ayant trait à la protection des espaces naturels sensibles au sens et pour l'application des dispositions citées au point 11 permettant l'exercice du droit de préemption sur les espaces naturels sensibles par substitution du département. 
 13. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens de la requête ne sont pas, en l'état du dossier, susceptibles de fonder l'annulation de la décision attaquée. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. D est fondé à demander l'annulation de la délibération du 1er juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune du Croisic a préempté la parcelle cadastrée AE 109 située avenue de Puygaudeau au Croisic. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune du Croisic au titre des frais exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de M. D qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune du Croisic le versement à M. D de la somme de 1 500 euros à ce titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 1er juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune du Croisic a préempté la parcelle cadastrée AE 109 située avenue de Puygaudeau au Croisic est annulée. 
 Article 2 : La commune du Croisic versera une somme de 1 500 euros à M. D en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. D est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune du Croisic sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B D, à la commune du Croisic et à M. A C. 
 Délibéré après l'audience du 29 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Douet, présidente, 
 Mme Malingue, première conseillère, 
 M. Brémond, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 F. MALINGUE 
 La présidente, 
 H. DOUETLe greffier, 
 F. LAINÉ 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier,