TA75 · 3e Section - 2e Chambre — 26 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 avril 2021 et les 23 janvier, 9 mai, 9 juin et 11 décembre 2023, la société SMA, représentée par Me Bock (SCP Evelyne Naba et Associés), demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) à titre liminaire, d'inviter le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires à communiquer les trois requêtes présentées par les sociétés Vinci et ses filiales ;  
 2°) de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 85 000 000 euros et 85 920 euros, assorties des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande préalable le 16 décembre 2020, correspondant aux indemnités qu'elle a versées aux sociétés ASF, Cofiroute et ESCOTA, filiales de la société Vinci Autoroutes, respectivement, en vertu du contrat de co-assurance " tous risques " et du contrat " flotte automobile ", pour les dommages subis par ces sociétés à l'occasion du mouvement dit des " gilets jaunes ", entre le 17 novembre 2018 et le 31 décembre 2018 ; 
 3°) de mettre à la charge A la somme de 450 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le tribunal administratif de Paris est compétent pour connaître de l'ensemble de ses conclusions ;  
 - sa requête est recevable dans son ensemble dans la mesure où ses conclusions présentent un lien suffisant ; en tout état de cause, elle justifie avoir déposé quinze requêtes distinctes s'agissant des conclusions dirigées contre les vingt-six préfectures auxquelles elle a adressé des demandes indemnitaires le 17 novembre 2022 ;  
 - elle justifie de sa qualité pour agir dès lors qu'elle est subrogée dans les droits de la société Vinci Autoroutes à laquelle elle a versé une indemnité de 85 000 000 euros, en sa qualité d'apériteur de la co-assurance ainsi qu'une indemnité de 85 920 euros en vertu du contrat " flotte automobile ", en application de l'article L. 121-12 du code des assurances ;  
 - elle justifie également d'une délégation en qualité d'apériteur de la co-assurance ;  
 - le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est valablement mis en cause pour représenter l'Etat devant le tribunal ;  
 - à titre principal, la responsabilité sans faute A est engagée en application de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ;  
 - à titre subsidiaire, la responsabilité contractuelle sans faute A pour " fait du prince " est engagée dès lors que l'exploitation normale des gares de péage a été empêchée, d'une part, par l'occupation des barrières de péage à laquelle les forces de police n'ont pas remédié, d'autre part, par les fermetures administratives de tronçons autoroutiers ; ses assurées ont subi des dégradations matérielles et des pertes de recettes, lesquelles ont été accrues par le recours des usagers à des itinéraires détournés, entraînant un déséquilibre contractuel ouvrant droit à indemnisation ;  
 - à titre subsidiaire, la responsabilité pour faute A est engagée en raison de la carence des autorités de police ;   
 - elle a droit au versement des sommes de 85 000 000 euros et 85 920 euros, correspondant aux indemnités qu'elle a versées à ses assurées.  
 Par une lettre du 14 mars 2022, la société SMA a sollicité l'organisation d'une mesure de médiation.  
 Par une lettre du 29 août 2022, le ministre de l'intérieur et des outre-mer s'est opposé à l'organisation d'une telle mesure.  
 Par une lettre du 28 septembre 2022, le tribunal a demandé à la société SMA de régulariser sa requête par la présentation de requêtes distinctes, s'agissant des conclusions dirigées contre les préfets de la Gironde, du Gard, du Var, de la Haute-Garonne, de l'Aude, de Maine-et-Loire, des Alpes-de-Haute-Provence, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales, des Bouches-du-Rhône, d'Indre-et-Loire et de Vaucluse tendant à la condamnation A, sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et subsidiairement sur le fondement de la responsabilité pour faute des autorités de police, au titre des dommages survenus lors des manifestations ou d'attroupements qui ont eu lieu dans ces départements, qui ne présentent pas un lien suffisant avec les conclusions tendant à la condamnation A, prise en la personne du ministre de la transition écologique, sur le fondement de la responsabilité contractuelle sans faute dite du fait du prince.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mars 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que :  
 - le tribunal administratif de Paris n'est pas compétent pour statuer sur les conclusions indemnitaires présentées sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et au titre de la carence fautive des services de police ;  
 - il y a lieu de prononcer sa mise hors de cause dès lors qu'il ne lui appartient pas de représenter l'Etat s'agissant des conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité au titre des rassemblements et des attroupements et des pouvoirs de police exercés par les préfets en matière de circulation ;  
 - la requête est irrecevable dans la mesure où la société SMA ne justifie pas de sa qualité pour agir au nom des autres sociétés d'assurance, en qualité d'apériteur de la co-assurance prévue au contrat " tous risques " souscrit par la société Vinci Autoroutes, pour le compte des sociétés concessionnaires ASF, ESCOTA et Cofiroute ;  
 - la requête est irrecevable dans la mesure où la société SMA ne justifie pas être subrogée dans les droits de son assurée au titre du contrat " tous risques " ;  
 - les conditions de l'engagement de la responsabilité sans faute A en raison du fait du prince ne sont pas réunies dès lors, premièrement, que les mesures incriminées émanent des préfets de département pour des impératifs d'intérêt local et non A concédant, deuxièmement, le risque de répercussions de mouvements sociaux n'a pas été exclu des contrats de concession, troisièmement, les mesures en cause n'ont pas affecté le contrat dans l'un de ses éléments essentiels ou dans son objet même mais seulement la réalisation des objectifs annuels des concessionnaires ;  
 - le préjudice financier n'est pas établi dès lors, d'une part, que la société SMA ne produit pas le protocole du 31 juillet 2019 sur le fondement duquel elle indique avoir indemnisé les sociétés du groupe Vinci, d'autre part, que l'indemnité qu'elle a versée ne correspond pas aux niveaux de garantie prévus par le contrat d'assurance mais relève d'une estimation sans méthodologie déterminée dans le cadre d'une expertise non contradictoire.  
 Par une lettre du 24 novembre 2023, le tribunal a demandé à la société SMA, pour compléter l'instruction, de produire le protocole transactionnel conclu le 31 juillet 2019.  
 La requête a été communiquée au ministre de l'intérieur et des outre-mer et aux préfets de la Gironde et de la région Nouvelle-Aquitaine, de la Haute-Garonne et de la région Occitanie, de l'Aude, du Gard, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales, du Var, des Bouches-du-Rhône et de la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur, de Maine-et-Loire, de Vaucluse, d'Indre-et-Loire et des Alpes-de-Haute-Provence, qui n'ont pas produit d'observations.  
 Par une ordonnance du 15 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 2 janvier 2024.   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des assurances ;  
 - le code de la sécurité intérieure ;  
 - les requêtes n°s 2301031, 2301033, 2301034, 2301036, 2301038 ; 2301039, 2301043, 2301044, 2301045, 2301046, 2301047, 2301049, 2301051, 2301052, 2301053 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Armoët, 
 - les conclusions de Mme Castéra, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Laget et de Me Bock, représentant la société SMA. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société SMA, assureur de la société Vinci Autoroutes et de ses filiales concessionnaires d'autoroutes les sociétés ASF, Cofiroute et ESCOTA, a présenté une demande indemnitaire préalable au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, par une lettre reçue le 16 décembre 2020, aux fins d'obtenir réparation des dommages matériels et d'exploitation subis par ses assurées, entre le 17 novembre 2018 et le 31 décembre 2018, dans le cadre du mouvement social dit des " gilets jaunes ". Par la présente requête, la société SMA, agissant en qualité d'assureur subrogé dans les droits de ses assurées qu'elle a indemnisées en exécution d'un protocole transactionnel conclu le 31 juillet 2019, demande la condamnation A à lui verser les sommes de 85 000 000 euros et 85 920 euros.  
 Sur l'étendue du litige :  
 2. La société SMA a demandé, par une seule requête, la réparation des dommages subis par ses assurées concessionnaires d'autoroutes du fait des dégradations et des occupations commises à l'occasion du mouvement dit des " gilets jaunes " sur le fondement, à titre principal, de la responsabilité sans faute A du fait d'attroupements ou de rassemblements au sens des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et de la responsabilité pour faute A au titre de la carence des services de police, à titre subsidiaire, de la responsabilité contractuelle sans faute dite du fait du prince A concédant. D'une part, ces conclusions soulèvent des questions de responsabilité de nature différente. D'autre part, elles  mettent en cause de nombreuses autorités publiques distinctes agissant en vertu de compétences différentes- l'Etat étant pris en la personne du ministre de la transition écologique dans le cadre de la responsabilité contractuelle tandis qu'il est pris en la personne des vingt-six préfets de département dans le cadre des responsabilités extracontractuelles invoquées- qui doivent être mises à même de présenter des observations sur les évènements et les questions de droit qui les concernent. Enfin, les évènements invoqués, qui doivent être précisément localisés et faire l'objet d'une appréciation concrète dans le cadre de l'application des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, ont donné lieu à la déclaration de près de quatre cents sinistres qui se sont produits à des dates différentes, dans de nombreux départements différents et ont donné lieu à des dommages d'ampleur différente. Dans ces conditions, la circonstance que les dommages invoqués ont tous été occasionnés dans le cadre d'un mouvement social d'envergure nationale ne suffit pas à caractériser un lien suffisant de nature à rendre les conclusions recevables dans leur totalité. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, ces conclusions ne présentent pas entre elles un lien suffisant de nature à permettre qu'elles fassent l'objet d'une requête unique présentée de surcroît devant le seul tribunal administratif de Paris.  
 3. La société SMA, invitée par le greffe à régulariser sa requête par la présentation de requêtes distinctes, a donné suite à cette invitation dans le délai imparti, par l'introduction des quinze nouvelles requêtes visées ci-dessus. Par conséquent, les conclusions indemnitaires fondées sur la responsabilité sans faute A au titre des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et sur la responsabilité pour faute au titre de la carence des autorités de police, qui font l'objet des requêtes distinctes régularisées, sont sans objet. Il est donc uniquement statué, par le présent jugement, sur les conclusions tendant à la condamnation A concédant sur le fondement de la responsabilité contractuelle sans faute dite du fait du prince. 
 Sur la responsabilité sans faute contractuelle A :  
 4. La société SMA soutient que les agissements des forces de police, qui n'ont pas été en mesure de mettre fin à l'occupation des barrières de péage par les manifestants et aux dégradations commises, ainsi que les mesures de police qui ont entraîné la fermeture de plusieurs sites et tronçons autoroutiers constituent un fait du prince de nature à engager la responsabilité A à son égard.  
 5. Il résulte de l'instruction qu'au cours de la période du 17 novembre 2018 au 31 décembre 2018, de nombreuses mesures ont été prises par les préfets de département, dans le cadre de leur pouvoir de police de la circulation, pour interdire la circulation au niveau de certaines bretelles d'entrée et de sortie et de certains tronçons d'autoroutes dont les sociétés Cofiroute, ASF et ESCOTA assurent l'exploitation, en raison de la présence de groupes de personnes participant au mouvement dit des " gilets jaunes " rassemblés sur les infrastructures autoroutières en en perturbant le fonctionnement. Il résulte également de l'instruction qu'au cours de cette même période, plusieurs infrastructures autoroutières, notamment des gares de péage, ont été occupées par ces groupes de personnes. La société requérante établit par ailleurs que de nombreuses dégradations de bâtiments, de véhicules et de matériels appartenant aux sociétés concessionnaires ont été commises pendant ces évènements. 
 6. Il n'est pas sérieusement contesté que les mesures de police en cause ont entraîné des pertes de recettes aux péages. En outre, il résulte de l'instruction que les sociétés concessionnaires assurées par la société SMA ont subi d'importants dommages matériels et ont enregistré des recettes aux péages moins importantes que celles qui étaient escomptées au cours de la période d'un mois et demi en cause du fait des nombreuses manifestations et occupations sur les réseaux d'autoroutes concédés. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que les pertes de recettes aux péages et le manque à gagner lié à la diminution du trafic, pendant la période courte d'un mois et demi en litige, auraient affecté l'ensemble du réseau exploité par les sociétés ASF, ESCOTA et Cofiroute, lesquelles exploitent respectivement un réseau d'autoroutes de 2 715 kilomètres, 471 kilomètres et 1 111 kilomètres. Ainsi, il résulte de l'instruction qu'en dépit du mouvement social en cause, les sociétés ASF et Cofiroute ont obtenu des résultats d'exploitation largement bénéficiaires au cours de l'année 2018 et ont même connu une augmentation des recettes aux péages au cours de cette même année, par rapport à l'année précédente. Quant à la société ESCOTA, elle a connu une diminution relativement faible des recettes aux péages au cours de l'année 2018 par rapport à l'année 2017 (749, 6 millions d'euros contre 761, 6 millions d'euros). Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que les arrêtés de police litigieux et les agissements des autorités de police visés par la société requérante, à les supposer au demeurant imprévisibles au moment de la conclusion des contrats de concession ou de leur dernier avenant, auraient entraîné une modification d'un élément essentiel du contrat ou apporté aux conditions d'exploitation des concessions des modifications telles qu'elles seraient de nature à ouvrir un droit à indemnité aux concessionnaires sur le fondement de la responsabilité contractuelle sans faute. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur le fondement de la responsabilité contractuelle sans faute A dite du fait du prince ne peuvent qu'être rejetées.  
 7. Il résulte de ce qui précède que la société SMA n'est pas fondée à demander la condamnation A à lui verser les sommes de 85 000 000 euros et 85 920 euros, assorties des intérêts au taux légal. Ses conclusions indemnitaires doivent par suite être rejetées, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par le ministre ni, en tout état de cause, d'ordonner la production par l'administration des requêtes indemnitaires présentées par les trois sociétés assurées. Par voie de conséquence, les conclusions relatives aux frais d'instance doivent également être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société SMA est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société SMA et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressé au ministre de l'intérieur et des outre-mer et aux préfets de Maine-et-Loire, de la Sarthe, de la Vendée, de la Gironde et de la région Nouvelle-Aquitaine, de la Haute-Garonne et de la région Occitanie, de Tarn-et-Garonne, de l'Aude, du Gard, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales, du Var, des Bouches-du-Rhône et de la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur, de Vaucluse, d'Indre-et-Loire, des Alpes-de-Haute-Provence, du Loiret, du Loir-et-Cher, des Landes, des Pyrénées-Atlantiques, de l'Isère, de la Drôme, des Deux-Sèvres, des Alpes-Maritimes, de la Loire, du Puy-de-Dôme et des Yvelines.  
 Délibéré après l'audience du 25 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Salzmann, présidente, 
 Mme Armoët, première conseillère, 
 Mme Guglielmetti, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 février 2024. 
 La rapporteure, 
 E. ARMOËT 
 La présidente, 
 M. SALZMANNLa greffière, 
 P. TARDY-PANIT 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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