TA63 · Chambre 1 — 23 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une ordonnance n° 2108895 du 19 janvier 2022, le président du tribunal administratif de Melun a transmis au tribunal administratif de Clermont-Ferrand la requête de la société La Compagnie de Vichy.  
 
Par cette requête, enregistrée le 30 septembre 2021  et un mémoire complémentaire, enregistré le 5 avril 2023, la société La compagnie de Vichy, représentée par Me Benech, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler le titre de perception émis le 3 décembre 2020 par la direction générale des finances publiques pour le recouvrement d’une créance de 15 069 euros correspondant à un complément de redevance domaniale au titre de l’exercice 2018 ainsi que la décision de rejet de sa contestation préalable ;  
 
2°) de prononcer la décharge de l’obligation de payer la redevance domaniale au titre de l’exercice 2018 pour un montant de 15 069 euros ;  
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
Elle soutient que :  
- l’ordonnateur était incompétent ; 
- le titre de perception est entaché d’un vice de procédure faute d’avoir été précédé d’une procédure contradictoire ;  
- il est entaché de vices de forme : il est insuffisamment motivé dès lors qu’il ne mentionne ni les bases ni les éléments de calcul du prélèvement effectué ; il ne comporte pas la signature de son auteur ;  
- l’intégration dans le calcul de la redevance, pour sa part variable indexée sur le chiffre d’affaires, du chiffre d’affaires de la société Vichy Spa International procède à une modification unilatérale du contrat de concession, et notamment de ses articles 1er et 21, contraire à l’article L. 2125-1 du code général des propriétés des personnes publiques dès lors qu’elle exerce une activité sans lien avec la concession ;  
- l’intégration dans le calcul de la redevance, pour sa part variable indexée sur les marques, de la redevance d’assistance commerciale perçue par la société Vichy Spa International méconnaît les stipulations des articles 16 et 21 du contrat de concession en ce que cette redevance n’a pas été perçue pour l’exploitation d’une marque et que l’activité de la société est sans rapport avec la concession.  
 
Par un mémoire en défense enregistré le 24 février 2022, le directeur départemental des finances publiques de l’Allier conclut au rejet de la requête.  
 
Il soutient que les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés.  
 
Par une ordonnance du 11 avril 2023 2022, la clôture d’instruction a été fixée au 12 mai 2023.  
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
Vu : 
- le code de la commande publique ;  
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Michaud ;  
- et les conclusions de M. Panighel, rapporteur public.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
En vertu d’une convention signée le 25 février 1971, l’Etat a concédé à la société Compagnie fermière de l’établissement thermal de Vichy, en contrepartie du paiement d’une redevance annuelle, divers biens mobiliers et immobiliers nécessaires à l’exécution du service dit A..., ainsi qu’aux activités liées à ce service, soit notamment l’exploitation des eaux minérales provenant des sources appartenant à l’Etat, pour une durée initiale de 30 ans à compter du 1er janvier 1971. Cette concession a été remplacée par une nouvelle convention signée le 28 avril 1988, pour la période du 1er janvier 1988 au 31 décembre 2030, déterminant notamment de nouvelles modalités de calcul de la redevance. A la suite d’un contrôle des éléments de liquidation de la redevance acquittée par la société concessionnaire, le comptable spécialisé du Domaine a émis, à l’encontre de la société Compagnie de Vichy, le 3 décembre 2020, un titre de perception pour le recouvrement d’un rappel de redevance, s’élevant à la somme globale de 15 069 euros, contre lesquels la société a formé une opposition à exécution par courrier du 28 janvier 2021. En raison du silence gardé par l’administration sur cette contestation pendant le délai de six mois prévu par l’article 118 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, une décision implicite de rejet est née. Par la présente requête, la société Compagnie de Vichy demande l’annulation du titre exécutoire émis à son encontre pour le recouvrement de la somme de 15 069 euros ainsi que la décharge de l’obligation de payer cette somme.  
 
Sur le bien-fondé du titre exécutoire :  
 
Aux termes de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance sauf lorsque l'occupation ou l'utilisation concerne l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l'usage du domaine public routier. (…) Lorsque l'occupation du domaine public est autorisée par un contrat de la commande publique ou qu'un titre d'occupation est nécessaire à l'exécution d'un tel contrat, les modalités de détermination du montant de la redevance mentionnée au premier alinéa sont fonction de l'économie générale du contrat. Lorsque ce contrat s'exécute au seul profit de la personne publique, l'autorisation peut être délivrée gratuitement. ». 
 
Aux termes de l’article L. 1121-1 du code de la commande publique : « Un contrat de concession est un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent code confient l’exécution de travaux ou la gestion d’un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l’exploitation de l’ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d’exploiter l’ouvrage ou le service qui fait l’objet du contrat, soit de ce droit assorti d’un prix. (…) ». 
 
Aux termes de l’article premier de la convention de concession signée le 28 avril 1988 : « L’Etat concède à la compagnie fermière de l’établissement thermal de Vichy les biens ci-après désignés nécessaires pour assurer le service A... et les activités dérivées et annexes et notamment l’exploitation des eaux minérales provenant des Sources de l’Etat. ». Les paragraphes I et II de cet article désignent les biens immobiliers mis à disposition de la société concessionnaire. Le paragraphe III de ce même article stipule que « Font également partie de la Concession : / 1°/ Les matériels et mobiliers de toute nature garnissant les immeubles concédés ; / 2°/ Les fonds de commerce existant sur le territoire concédé ; / 3°/ Tous les autres éléments incorporels attachés à l’exploitation du domaine concédé y compris la marque "VICHY-ETAT" et les autres marques ayant fait l’objet d’un dépôt. La liste de ces marques, établie à la date de la signature de la présente Convention, figure à l’annexe II de ladite Convention ». Aux termes de l’article 16 de cette convention, relatif aux marques commerciales : « Toutes les activités ayant un rapport avec la présente Concession ne devront comporter d’autre marque que celle de "VICHY-ETAT" ou toute autre agréée par l’Etat. En outre la compagnie pourra créer et développer, pour des activités extérieures à la Concession, des marques associées à une image ou à un graphisme du thermalisme de Vichy après en avoir informé par lettre recommandée avec AR l’Etat (Commissaire du Gouvernement) qui disposera d’un délai d’un mois pour signifier son désaccord (…) ».  
 
Aux termes de l’article 21 de cette convention : « La compagnie versera annuellement à l’Etat une redevance égale à la somme des deux éléments suivants : / 1°/ Une part fixe (…) / 2° Une part variable égale à cinq pour cent (5%) du chiffre d’affaires hors taxe à la valeur ajoutée réalisé au cours de l’année précédente par la Compagnie. / Le chiffre d’affaires réalisé par : / - les filiales ou sous filiales, directes ou indirectes, de la Compagnie, à l’exception de l’hôtel et du Centre Santé-Beauté régis par l’article 38, (…) / pour l’exercice d’activités ayant un rapport avec la Concession, est inclus aux lieu et place des produits ou dividendes perçus par la Compagnie, dans la base de calcul de la part variable de la redevance (…) / Sont également incluses dans cette base les redevances perçues par la compagnie pour l’exploitation par des tiers des marques appartenant à l’Etat (…) ». En vertu de l’article 2 de l’avenant n°4 signé le 6 juin 2001, l’article 21 a été complété par le paragraphe suivant : « Les frais de participation aux opérations commerciales « dégradations tarifaires » prévues par la loi Galland de 1996 viendront en déduction de la base de calcul des 5% du chiffre d’affaires. / De même le chiffre d’affaires sans lien avec la Concession viendra en déduction de ladite base ». 
 
En ce qui concerne l’intégration du chiffre d’affaires de la société Vichy Spa International :  
 
Il résulte des stipulations de l’article 21 de la convention du 28 avril 1988 que, d’une part, le chiffre d’affaires des sociétés filiales du concessionnaire est inclus dans l’assiette de la part variable de la redevance si ces sociétés exercent des activités en rapport avec la concession et, d’autre part, le chiffre d’affaires de ces sociétés qui ne présente pas de lien avec la concession vient en déduction de la base de calcul de cette part variable. 
 
D’une part, le directeur départemental des finances publiques de l’Allier doit être regardé comme soutenant que l’activité de la société VSI est nécessairement en rapport avec la concession du domaine thermal de Vichy et des activités annexes et dérivées dès lors qu’elle exploite l’hôtel « Vichy Spa Célestins », établissement édifié dans le cadre d’un protocole annexé au contrat de concession dont l’exploitation est soumise à une redevance distincte de celle en litige et prévue à l’article 38 de cette convention. Toutefois, et à supposer même que les allégations non contestées de l’administration soient tenues pour établies, cette circonstance est sans incidence sur le montant de la créance en litige dès lors que l’article 21 de la convention de concession exclut expressément de la part variable de la redevance qu’il institue le chiffre d’affaires résultant de l’exploitation de cet établissement composé d’un hôtel et d’un centre de santé-beauté. De plus, les stipulations de l’article 21, modifiées par l’article 2 de l’avenant n° 4 du 6 juin 2001, prévoient la déduction, de la base de calcul de la part variable, du chiffre d’affaires réalisé par le concessionnaire ou ses sociétés filiales qui ne présente pas de lien avec la concession. Ainsi, à supposer même que la société requérante exploite l’hôtel « Vichy Spa Célestins » et exerce à ce titre, une activité en rapport avec la concession, cette seule circonstance n’est pas de nature à justifier l’intégration de l’intégralité de son chiffre d’affaires dans la base de calcul de la part variable de la redevance litigieuse alors que son activité ne se limite pas à l’exploitation de cet hôtel.  
 
D’autre part, il résulte de l’instruction que la société VSI a pour activité la création, la promotion et la gestion de spas, hôtels et complexes résidentiels notamment à l’étranger, la vente de matériels et d’équipements et la gestion des opérations immobilières s’y rapportant. La société Compagnie de Vichy fait valoir que, dans le cadre de cette activité, sa filiale VSI propose aux opérateurs immobiliers de l’hôtellerie de luxe avec spa, un droit d’usage des marques sous lesquelles l’hôtel « Vichy Célestin Spa Hôtel » exerce ses activités et des missions de conseil et d’assistance auprès de ces opérateurs pour la conception de projets immobiliers, la formation et la gestion commerciale et financière en hôtellerie et balnéothérapie. Si, s’agissant des activités de conseil de la société VSI, l’administration soutient que, ainsi que le fait valoir cette société dans le cadre de la promotion commerciale d’établissements notamment situés au Maroc et au Qatar et de communication à la presse autour de son activité, elle a acquis un savoir-faire et une expertise en matière de gestion dans le domaine thermal et l’hôtellerie grâce à l’exploitation du domaine thermal de Vichy concédé et est chargée d’exporter ce modèle hors de Vichy, ce savoir-faire et cette expertise ne sauraient être regardés comme des actifs incorporels attachés à l’exploitation du domaine concédé à cette société au sens du 3° du paragraphe III de l’article 21 de la convention du 28 avril 1988. De la même manière, si l’administration relève que, dans un article de presse quotidienne régionale, le directeur des opérations de la société VSI a expliqué que dans l’un des établissements marocains, les boues de la station thermale de Vichy étaient recréées avec des algues et sels minéraux de Vichy et que cette expertise de soin n’aurait pu être développée par la société VSI si elle n’avait pas été concessionnaire du domaine thermal de Vichy, cette expertise ne saurait pas plus être regardée comme un actif incorporel au sens des stipulations précitées. Enfin, les missions de conseil et d’assistance assurées par la société VSI pour la création d’hôtels et spas de luxe dans des territoires, qui ne concernent pas le domaine concédé, ne sauraient d’avantage être regardées comme des activités dérivées et annexes du service A... au sens de la convention du 28 avril 1988. Par suite, le chiffre d’affaires de la société VSI, sans rapport avec la concession conclue avec l’Etat pour assurer ce service, ne doit pas être intégré, pour l’application des stipulations de l’article 21 de la concession du 28 avril 1988, dans la base de calcul de la part variable indexée au chiffre d’affaires de la redevance en litige. 
 
En ce qui concerne l’intégration de la redevance d’assistance commerciale de la société Vichy Spa International :  
 
Il résulte des stipulations de l’article 21 de la convention du 28 avril 1988 que sont également incluses dans cette base les redevances perçues par la compagnie pour l’exploitation par des tiers des marques appartenant à l’Etat.  
 
Il résulte de l’instruction et notamment des tableaux explicatifs de liquidation de la redevance versés au dossier, qu’a été intégrée à la base de calcul de la part variable de la redevance «  marques » une redevance commerciale perçue par la société VSI. D’une part, si la direction départementale des finances publiques soutient que l’ensemble du chiffre d’affaires de la société VSI pouvait être intégré, il résulte de ce qui a été dit précédemment que la société exerce une activité sans rapport avec la concession conclue avec l’Etat pour assurer le service des thermes. D’autre part, il ressort de la nature commerciale de cette redevance, qui correspond au paiement d’une prestation d’assistance et de conseil, qu’elle doit être distinguée, ainsi qu’elle l’a été dans les tableaux explicatifs, du contrat d’autorisation d’exploitation de la marque Vichy Spa Hôtel préalablement conclu. Dans ces conditions, la somme de 15 166,46 euros correspondant à une redevance commerciale perçue par la société VSI ne pouvait être intégrée à la base de la redevance litigieuse au titre des redevances perçues par la compagnie pour l’exploitation par des tiers des marques appartenant à l’Etat.  
 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que la requérante est fondée à demander l’annulation du titre exécutoire émis à son encontre le 3 décembre 2020 pour le recouvrement de la somme de 15 069 euros ainsi que la décision de rejet de sa contestation préalable. Elle est également fondée à demander la décharge de l’obligation de payer la somme de 15 069 correspondant à l’intégration, dans la base de calcul de la redevance prévue par l’article 21 de la convention de concession du 28 avril 1988, d’une part, de l’intégralité du chiffre d’affaires réalisé par la société VSI et, d’autre part, de la redevance commerciale perçue par la société VSI d’un montant de 15 166,46 euros.  
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la 
somme de 1 500 euros à verser à la société Compagnie de Vichy au titre des frais exposés par 
elle et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
  
  
Article 1er  : Le titre exécutoire émis à l’encontre de la société Compagnie de Vichy pour le recouvrement du rehaussement de la redevance prévue à l’article 21 de la convention du 28 avril 1988 pour son exercice 2018 est annulé. 
  
Article 2 : La société Compagnie de Vichy est déchargée de l’obligation de payer la somme de 15 069 euros correspondant au rehaussement mis à sa charge au titre de son exercice 2018 résultant de l’intégration, dans la base de calcul de la redevance prévue par l’article 21 de la convention de concession du 28 avril 1988, d’une part, de l’intégralité du chiffre d’affaires réalisé par la société VSI et, d’autre part de la redevance commerciale perçues pour un montant de 15 166,46 euros.  
 
Article 3 : L’Etat versera à la société Compagnie de Vichy la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme Compagnie de Vichy, au comptable spécialisé du domaine et au directeur départemental des finances publiques de l’Allier. 
  
 Délibéré après l'audience du 9 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
  
Mme Caraës, présidente, 
Mme Bollon, première conseillère, 
Mme Michaud, conseillère. 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2026. 
 
 
 La rapporteure, 
  
  
  
  
  
H. MICHAUD 
  
  
  
  
  
  
 
La présidente, 
  
  
  
  
  
R. CARAËS 
 
La greffière, 
  
  
  
  
  
F. LLORACH 
  
 
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.