TA101 · 1ère chambre bis — 13 décembre 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête enregistrée le 22 février 2022, les associations Sea Shepherd France, One Voice, Longitude 181 Nature, Vie Océane et Le Taille-Vent, représentées par Me Moreau, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 28 décembre 2021 par lequel le préfet de La Réunion a autorisé des opérations ciblées de prélèvement de requins sur le littoral des communes de Saint-Paul, Trois-Bassins, Saint-Leu et l'Etang-Salé pour la période de 2022 à 2024 ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros à verser à chacune des associations requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles soutiennent que : 
 - l'arrêté est entaché d'un vice de procédure, faute d'avoir été précédé d'une participation du public satisfaisant aux conditions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement ;  
 - il méconnaît les dispositions du décret du 21 février 2007, dès lors que son édiction n'a pas été précédée d'une consultation du comité consultatif et du conseil scientifique de la réserve naturelle nationale marine de La Réunion ; 
 - en autorisant dans la zone de la réserve naturelle nationale marine de La Réunion une pêche par palangres verticales appâtées, le préfet a méconnu les dispositions de l'article 22 du décret du 21 février 2017 définissant les techniques de pêche susceptibles d'être autorisées par dérogation ; 
 - l'arrêté contesté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en violation du principe de conciliation tel qu'il est fixé par l'article 6 de la Charte de l'environnement et par les articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement ;  
 - il est disproportionné au regard de son objectif et de ses effets. 
 Par un mémoire en défense enregistrés les 20 juin 2022, le préfet de La Réunion conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que :  
 - les associations Sea Shepherd France, Longitude 181 Nature et Le Taille-vent ne justifient pas d'un intérêt à agir ;  
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé.  
 Par un mémoire enregistré le 16 mars 2023, le préfet de La Réunion conclut au non-lieu à statuer sur les conclusions de la requête. 
 Il fait valoir que, par arrêté du 14 mars 2023, il a abrogé l'arrêté contesté. 
 Par un mémoire enregistré le 20 mars 2023, les associations requérantes concluent au non-lieu à statuer sur leurs conclusions à fin d'annulation et maintiennent leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Vu : 
 - l'ordonnance n°2200229 du 28 mars 2022 du juge des référés du tribunal administratif de La Réunion ;  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - la Constitution du 4 octobre 1958, notamment la Charte de l'environnement ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le décret n°2007-236 du 21 février 2007 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Felsenheld, premier conseiller, 
 - et les conclusions de Mme Baizet, rapporteure publique, 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 28 décembre 2021, le préfet de La Réunion a pris, dans le cadre de la prévention des attaques de requins, une mesure de police administrative visant, en cas de présence avérée d'un requin-bouledogue ou d'un requin-tigre dans la zone de protection renforcée intérieure, dite zone " ZPR 2A ", de la réserve naturelle nationale marine de La Réunion, à autoriser de façon temporaire des opérations ciblées de prélèvement de requins sur le littoral des communes de Saint-Paul, Trois-Bassins, Saint-Leu et L'Etang-Salé sur la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2024. Par la présente requête, les associations Sea Shepherd France, One Voice, Longitude 181 Nature, Vie Océane et Le Taille-Vent demandent au tribunal d'annuler cet arrêté. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer :  
 2. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite de la requête dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le recours formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.  
 3. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté préfectoral contesté du 28 décembre 2021 a reçu exécution, à tout le moins jusqu'à la suspension de son exécution prononcée par le juge des référés du tribunal par une ordonnance du 28 mars 2022. Par suite, en dépit de l'intervention postérieurement à l'introduction de la présente requête de l'arrêté préfectoral du 14 mars 2023 prononçant son abrogation, l'exception de non-lieu à statuer doit être écartée. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :  
 4. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'environnement : " Toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci. / Toute association de protection de l'environnement agréée au titre de l'article L. 141-1 () justifient d'un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec leur objet et leurs activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elles bénéficient de l'agrément dès lors que cette décision est intervenue après la date de leur agrément. " Pour apprécier si une association justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre un acte, il appartient au juge, en l'absence de précisions sur le champ d'intervention de l'association dans les stipulations de ses statuts définissant son objet, d'apprécier son intérêt à agir contre cet acte au regard de son champ d'intervention en prenant en compte les indications fournies sur ce point par les autres stipulations des statuts, notamment par le titre de l'association et les conditions d'adhésion, éclairées, le cas échéant, par d'autres pièces du dossier. 
 5. En premier lieu, l'association One Voice est titulaire d'un agrément au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement depuis le 5 janvier 2019, ainsi qu'il ressort de la liste, versée à la procédure, des associations agréées dans le cadre national au titre de la protection de l'environnement fixée par un arrêté du 31 mai 2021 de la ministre de la transition écologique. Elle justifie en application de l'article L. 142-1 du même code précité d'un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec son objet et ses activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie de l'agrément. L'arrêté contesté, intervenu postérieurement à la date de son agrément, a pour objet d'autoriser des prélèvements de requins appartenant à deux espèces non protégées, mais classées " vulnérables " et " quasi-menacées ", par l'Union internationale pour la conservation de la nature, considérées comme responsables de dix-huit attaques avec victimes humaines depuis 2011, dans des zones déterminées du littoral de quatre communes réunionnaises, classées zone de protection renforcée intérieure " ZPR A2 " de la réserve naturelle nationale marine de La Réunion. Compte tenu du lien avec son objet statutaire de protection et de défense du vivant et des écosystèmes, l'association One Voice justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour en demander l'annulation. 
 6. En deuxième lieu, l'association Vie Océane, dont le siège se situe sur le territoire de l'une des communes visées par l'arrêté et à raison de son objet statutaire qui tend notamment " à la protection de l'environnement marin tropical ", justifie également d'un intérêt à agir contre l'arrêté contesté. 
 7. En troisième lieu, l'association Le Taille-Vent dont le siège se trouve sur la commune de Cilaos a pour objet statutaire " la sensibilisation de tout public au respect de l'environnement et de la biodiversité : problème des déchets, des nuisances sonores, des espèces exotiques animales et végétales envahissantes, des espèces endémiques menacées ". Par suite, si l'association a son siège à la Réunion, son objet statutaire, formulé de manière particulièrement large et générale sur le plan matériel et ne présentant au surplus aucun lien direct avec l'environnement maritime, ne justifie en revanche pas d'un intérêt à agir contre l'arrêté contesté. 
 8. En dernier lieu, en vertu de ses statuts établis le 14 juillet 2010, l'association Sea Shepherd France a pour objet " - de faire progresser l'éducation dans le domaine de l'écologie, notamment, mais non exclusivement, marine de l'eau / - de promouvoir la conservation et la préservation des organismes vivants, notamment, mais non exclusivement, aquatiques, / - de promouvoir une éthique humaine à l''égard des animaux, notamment, mais non exclusivement, des mammifères marins, / - de défendre le droit des générations futures à un environnement sain, / - de participer à la préservation, à la protection et à la gestion de ce patrimoine commun de l'Humanité qu'est l'environnement, () ". Selon ses statuts adoptés le 27 février 2021, l'association Longitude 181 Nature " a pour objet d'agir pour la préservation des milieux marins ainsi que de leur biodiversité et notamment en vue de la conservation en bon état des écosystèmes aquatiques marins en France métropolitaine et dans l'ensemble de ses régions, départements et territoires d'outremer, ainsi qu'à l'étranger, en particulier : - En prévenant, dénonçant et luttant contre toute source de pollution ou de nuisance résultant de l'activité humaine qui impacterait l'équilibre des écosystèmes marins et dulçaquicoles et notamment l'état écologique des eaux marines () ; - En promouvant une utilisation et gestion durable des ressources marines compatible avec le respect des équilibres écologiques des écosystèmes marins et dulçaquicoles ; - En agissant pour la création et l'extension de zones de protection maritimes visant à la sauvegarde des écosystèmes marins ; () ". 
 9. Il ressort des termes des stipulations précitées que l'objet des associations Sea Shepherd France et Longitude 181 Nature consiste notamment à protéger les espèces aquatiques contre les atteintes susceptibles d'être portées à leur préservation. Ces stipulations ne précisent pas le champ géographique d'intervention de ces associations et il ne ressort d'aucune autre stipulation de leurs statuts que ce champ d'intervention concernerait spécifiquement le territoire de La Réunion ni qu'elles y auraient une représentation locale. Dans ces conditions, les associations Sea Shepherd France et Longitude 181 Nature doivent être regardées comme ayant un champ d'intervention géographique national.  
 10. Toutefois, si, en principe, le fait qu'une décision administrative ait un champ d'application territorial fait obstacle à ce qu'une association ayant un ressort national justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour en demander l'annulation, il peut cependant en aller autrement lorsque la décision soulève, en raison de ses implications, des questions qui, par leur nature et leur objet, excèdent les seules circonstances locales.  
 11. Il ressort en l'espèce des pièces du dossier que les requins-bouledogues et les requins-tigres dont le prélèvement est autorisé par l'arrêté litigieux sont des espèces migratrices qui ne vivent pas exclusivement dans les eaux du littoral de La Réunion. Ces prélèvements sont autorisés dans des zones de protection renforcée de la réserve, déterminées par le décret susvisé du 21 février 2007 portant création de la réserve et il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le procédé employé pour ces prélèvements, consistant en des palangres verticales munies d'hameçons, n'évite pas toute prise accessoire de spécimens d'autres espèces. Eu égard à la portée de l'arrêté contesté, susceptible d'entrainer la destruction de spécimens de deux espèces de requins qui ne vivent pas exclusivement dans les eaux de La Réunion et de spécimens d'espèces animales marines vulnérables ou en danger dans une réserve naturelle nationale créée en application de l'article L. 332-2 du code de l'environnement dont les dispositions prévoient que " le classement d'une réserve naturelle nationale est prononcé pour assurer la conservation d'éléments du milieu naturel d'intérêt national ou la mise en œuvre d'une réglementation européenne ou d'une obligation résultant d'une convention internationale ", les associations Sea Shepherd France et Longitude 181 Nature justifient d'un intérêt à son annulation. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes, à l'exception de l'association Le Taille-Vent, justifient d'un intérêt à agir à l'encontre de l'arrêté litigieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 13. Aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " I.- Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / () / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif. / () ". 
 14. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté préfectoral contesté a pour objet d'autoriser, de façon temporaire et ciblée, des prélèvements de requins-bouledogues et de requins-tigres, afin de réduire le risque pour les usagers du littoral des quatre communes concernées, les opérations de prélèvement étant déclenchées et réalisées selon un protocole précisément défini par l'arrêté. Mais il ressort également des pièces du dossier que, comme il a été dit ci-dessus, ces prélèvements, autorisés pour une durée de trois ans, bien que motivés par un but de sécurité publique et encadrés dans leurs modalités, favorisent la destruction, dans les zones de protection renforcée d'une réserve naturelle nationale, de spécimens d'espèces animales marines dont certaines sont protégées ou considérées comme vulnérables ou en danger par l'Union internationale pour la conservation de la nature. En application d'arrêtés préfectoraux antérieurs autorisant des prélèvements, le procédé employé a conduit, entre 2018 et 2021, à la capture de quarante-neuf requins-bouledogues et deux cent-vingt-six requins-tigres, mais aussi à quatre-cent-quatre-vingt-trois prises " accessoires " dont 18% ont été mortelles, sans que puisse être évalué précisément les dommages causés sur les 82% de spécimens survivants parfois blessés ou affaiblis. Il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'arrêté contesté, dont les effets sont directs et significatifs, ont une incidence sur l'environnement. Leur adoption devait, dès lors, être précédée, à peine d'illégalité, d'une consultation préalable du public conformément aux dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement précédemment citées qui instituent une garantie pour le public. En l'espèce, le préfet de La Réunion a mené une procédure de consultation du public du 30 novembre au 20 décembre 2021 sur le projet d'arrêté en litige.  
 15. Toutefois, aux termes du II de l'article L. 120-1 du code de l'environnement : " II. - La participation confère le droit pour le public : / 1° D'accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective ; / 2° De demander la mise en œuvre d'une procédure de participation dans les conditions prévues au chapitre Ier ; / 3° De disposer de délais raisonnables pour formuler des observations et des propositions ; / 4° D'être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d'autorisation ou d'approbation. " Aux termes du II de l'article L. 123-19-1 du même code : " II.- Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public (). / Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision. () " 
 16. En l'espèce, dans le cadre de la procédure de consultation du public, menée du 30 novembre au 20 décembre 2021, le préfet a diffusé un projet d'arrêté ainsi qu'une note de présentation. Il ressort des pièces du dossier que la note de présentation au public précise que le dispositif de prélèvement de requins, déjà mis en œuvre par le passé, " n'a été mise en œuvre que quatre fois depuis 2019 sans aucune capture de requins ciblés ". Il résulte toutefois des données versées à la procédure, dont il est constant qu'elles sont extraites des synthèses des opérations de "pêche de prévention" 2018-2021 publiées par le centre de sécurité requins sur son site internet, que le procédé employé a conduit, entre 2018 et 2021, à la capture de quarante-neuf requins-bouledogues et de deux cent-vingt-six requins-tigres. Il s'en déduit que les informations diffusées au public dans la note de présentation, concernant le bilan des précédentes campagnes de prélèvement, sont erronées ou à tout le moins insuffisamment précises. De plus, ni la note de présentation ni le projet d'arrêté, n'apporte de précision sur les conséquences du dispositif sur les espèces non ciblées, dites " prises accessoires ", dont certaines sont protégées ou considérées comme vulnérables ou en danger par l'Union internationale pour la conservation de la nature et qui représentent 64% des prises sur la période 2018-2021. Or la question des prises accessoires apparaît déterminante pour permettre au public de se prononcer sur la pertinence du dispositif de prélèvement de requins au regard de la protection de l'environnement. Enfin, si en guise de document de synthèse le préfet de La Réunion produit un tableau recensant le nombre et le sens des avis émis, défavorables à 87,62%, il est constant qu'aucune synthèse du contenu des observations et des propositions formulées par le public n'a été réalisée, de telle sorte qu'il ne peut être déduit de ce seul document que le préfet les aurait prises en considération préalablement à l'adoption de l'arrêté attaqué. Ces irrégularités ont privé le public et les personnes ayant participé à la consultation de la garantie de pouvoir participer de manière éclairée à la consultation et de voir leur avis dûment pris en considération à l'égard d'une décision ayant une incidence directe et significative sur l'environnement. Dans ces conditions, les associations requérantes sont fondées à soutenir que l'arrêté contesté a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière faute d'une information suffisante et pertinente du public, permettant sa participation effective, conformément aux dispositions précitées du code de l'environnement.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens invoqués, que les associations requérantes sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté préfectoral contesté. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 18. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de condamner l'Etat à payer une somme de 400 euros à chacune des associations dont la requête est recevable, à savoir les associations Sea Shepherd France, One Voice, Longitude 181 Nature et Vie Océane. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du préfet de La Réunion du 28 décembre 2021 est annulé. 
 Article 2 : L'Etat versera une somme de 400 euros à chacune des associations Sea Shepherd France, One Voice, Longitude 181 Nature et Vie Océane, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Sea Shepherd France, première dénommée de la requête, et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera transmise, pour information, au préfet de La Réunion. 
 Délibéré après l'audience du 13 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Bauzerand, président, 
 - M. Felsenheld, premier conseiller, 
 - Mme Beddeleem, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2023. 
 Le rapporteur,Le président, 
  R. FELSENHELDCh. BAUZERAND 
 Le greffier, 
 D. CAZANOVE 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 P/La greffière en chef, 
 Le greffier, 
 D. CAZANOVE