TA64 · CHAMBRE 3 — 16 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 I - Par une requête enregistrée sous le n° 2200511, et des mémoires, enregistrés respectivement le 8 mars 2022 et le 23 mars 2023, la société Cocktail développement, représentée par Me Tertrais, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 13 janvier 2022 par lequel le maire de la commune de Bayonne a refusé de l'autoriser à installer un dispositif publicitaire numérique double face, scellé au sol, sur la parcelle cadastrée section AS n° 642 située avenue Henri de Navarre ; 
 2°) d'enjoindre au maire de cette commune de lui délivrer l'autorisation sollicitée dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bayonne la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens. 
 Elle soutient que :  
 - l'arrêté a été signé par une personne incompétente ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 418 -4 du code de la route dès lors que le projet n'implique aucun risque pour les usagers de la route ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le décret du 11 février 1976 et l'arrêté du 30 août 1977 ont été abrogés ;  
 - il est enfin entaché d'un abus de pouvoir et d'une opposition de principe de la commune de Bayonne, la commune rejetant systématiquement les demandes d'implantation de panneaux d'affichage numérique sur son territoire. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 novembre 2022 et le 25 avril 2023, la commune de Bayonne, représentée par le cabinet HMS Atlantique Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Cocktail développement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 28 avril 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 mai 2023. 
 Un mémoire, produit pour la société Cocktail développement, a été enregistré le 30 mai 2023. 
 II - Par une requête enregistrée sous le n° 2201863, et un mémoire, enregistrés respectivement le 17 août 2022 et le 27 avril 2023, la société Cocktail développement, représentée par Me Tertrais, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 16 juin 2022 par lequel le maire de la commune de Bayonne a refusé de l'autoriser à installer un dispositif publicitaire numérique double face, scellé au sol, sur la parcelle cadastrée section AS n° 642 située avenue Henri de Navarre ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de lui délivrer l'autorisation sollicitée dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens. 
 Elle soutient que :  
 - l'arrêté a été signé par une personne incompétente ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 418-4 du code de la route dès lors que le projet n'implique aucun risque pour les usagers de la route ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que l'arrêté du 30 août 1977 a été abrogé et d'une erreur de fait dès lors que le projet respecte le seuil défini par cet arrêté ; 
 - il est entaché d'un abus de pouvoir et d'une opposition de principe de la commune de Bayonne, la commune de Bayonne rejetant systématiquement les demandes d'implantation de panneaux d'affichage numérique sur son territoire et privilégiant les dispositifs d'un acteur local. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 mars 2023 et le 15 septembre 2023, la commune de Bayonne, représentée par le cabinet HMS Atlantique Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Cocktail développement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces des dossiers ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de la route ;  
 - l'arrêté ministériel du 30 août 1977 fixant les conditions et normes applicables aux dispositifs lumineux ou rétroréfléchissants visibles des voies ouvertes à la circulation publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Foulon,  
 - et les conclusions de Mme Portès, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Cocktail développement a déposé le 13 décembre 2021 une demande d'autorisation d'installer un dispositif de publicité lumineuse numérique double face d'une surface de 8 m² sur la parcelle cadastrée section AS n° 642, située en bordure de l'avenue Henri de Navarre, sur le territoire de la commune de Bayonne (Pyrénées-Atlantiques), après la dépose préalable d'un panneau existant. Par un arrêté du 13 janvier 2022, contesté par la société dans la requête n° 2200511, le maire a rejeté cette demande. Par un arrêté du 16 juin 2022, dont la légalité est contestée dans la requête n° 2201863, le maire de la commune de Bayonne a également rejeté la nouvelle demande présentée pour une installation, sur la même parcelle, le 3 mai 2022. Par les présentes requêtes n° 2200511 et 2201863, la société Cocktail développement demande au tribunal l'annulation de ces deux arrêtés. 
 Sur la jonction : 
 2. Les requêtes susvisées sont formées par la même requérante qui conteste des refus opposés à des demandes d'installation de panneaux sur une même parcelle. Dès lors, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. Les arrêtés attaqués du 13 janvier 2022 et du 16 juin 2022 ont été signés par M. A B, adjoint au maire de Bayonne, délégué à l'aménagement, à l'urbanisme et à l'habitat, qui a reçu délégation du maire, par un arrêté du maire en date du 22 octobre 2020, régulièrement affiché le 26 octobre 2020 et publié au recueil des actes administratifs du 16 avril 2021, à l'effet notamment de signer tous arrêtés qui concernent la réglementation et la délivrance des autorisations relatives à l'affichage, à la publicité, aux enseignes et préenseignes. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte manque en fait et doit être écarté. 
 4. Aux termes de l'article L. 581-9 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " () L'installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est soumise à l'autorisation de l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article R. 581-15 du même code : " () / L'autorisation d'installer un dispositif de publicité lumineuse visé par le troisième alinéa de l'article L. 581-9 ou un mobilier urbain destiné à supporter de la publicité lumineuse visé par le même alinéa est accordée, compte tenu notamment du cadre de vie environnant et de la nécessité de limiter les nuisances visuelles pour l'homme et l'environnement au sens de l'article L. 583-1 aux dispositifs dont les caractéristiques respectent les prescriptions des articles R. 581-34 à R. 581-41 et les interdictions faites aux publicités et enseignes par l'article R. 418-4 du code de la route. () ". Aux termes de l'article R. 418-4 du code de la route : " Sont interdites la publicité et les enseignes, enseignes publicitaires et préenseignes qui sont de nature, soit à réduire la visibilité ou l'efficacité des signaux réglementaires, soit à éblouir les usagers des voies publiques, soit à solliciter leur attention dans des conditions dangereuses pour la sécurité routière. Les conditions et normes que doivent respecter les dispositifs lumineux ou rétroréfléchissants visibles des voies publiques sont fixées par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'équipement et du ministre de l'intérieur. ". 
 5. Aux termes, en outre, de l'article R. 581-34 du code de l'environnement dans sa version applicable au litige : " () La publicité lumineuse respecte des normes techniques fixées par arrêté ministériel, portant notamment sur les seuils maximaux de luminance, exprimés en candelas par mètre carré, et sur l'efficacité lumineuse des sources utilisées, exprimée en lumens par watt. () ". 
 6. Pour opposer un refus aux deux projets de la société Cocktail développement d'installation d'un dispositif publicitaire numérique double face, scellé au sol sur la parcelle cadastrée section AS n° 642, située en bordure de l'avenue Henri de Navarre, le maire de la commune de Bayonne s'est fondé, d'une part, sur le motif tiré de ce que le panneau de publicité numérique double face de 8 m² dont l'installation est projetée ne respecte pas les dispositions de l'article R. 418-4 du code de la route dès lors qu'en raison de ses caractéristiques, il est susceptible de détourner l'attention des automobilistes dans les deux sens de circulation en ce qu'il s'insère à proximité d'un carrefour à feux tricolores, avec passage piéton et bande cyclable, ainsi qu'une file " tourne à gauche " en direction du chemin de Trouillet, et un " sas de sécurité pour les cyclistes ". Le maire a ainsi considéré que le projet litigieux perturberait la " signalisation routière ", verticale et au sol, avec laquelle il se trouve en concurrence, ce qui présente un risque pour la sécurité des usagers de la route.  
 7. D'autre part, le maire s'est également fondé, dans l'arrêté du 13 janvier 2022, sur la circonstance que la puissance lumineuse maximale déclarée du panneau projeté, soit 4 000 cd/m² de jour et 2 500 cd/m² de nuit, dépassait le seuil maximum fixé par l'arrêté du 30 août 1977 et ne respectait pas l'article R. 581-34 du code de l'environnement, tandis qu'il s'est fondé, dans l'arrêté du 16 juin 2022, sur une incohérence entre le formulaire cerfa et les pièces jointes à la demande quant à la puissance de luminosité du dispositif envisagé pour conclure, également, au non-respect des dispositions de l'article R. 581-34 du code de l'environnement et de l'arrêté du 30 août 1977. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 418-4 du code de la route : 
 8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AS n° 642 sur laquelle la société souhaite implanter un nouveau panneau publicitaire est située à l'angle de l'avenue Henri de Navarre et du chemin de Trouillet, et à proximité d'un carrefour comportant trois feux de signalisation. La société Cocktail développement fait valoir sans être contestée que la vitesse de circulation est limitée à 50 km/h devant le terrain d'assiette du projet, et il ressort en outre du dossier de demande que le dispositif sera implanté en remplacement de l'équipement publicitaire actuellement en place afin de ne pas multiplier les dispositifs sur les lieux, tandis qu'enfin l'implantation est prévue en retrait de plusieurs dizaines de mètres du croisement routier et que la technologie utilisée évite l'éblouissement ou les réverbérations du soleil, des feux de circulation et des phares de tous véhicules. Par ailleurs, les éléments produits par la commune, en particulier le constat d'huissier du 3 mars 2022 relatifs à la forte fréquentation de l'avenue de Navarre et à l'implantation sur cette avenue de plusieurs panneaux de signalisation, ne suffisent à établir que le panneau d'affichage numérique projeté, de par ses caractéristiques et sa localisation, serait de nature à détourner l'attention des automobilistes ou à réduire la visibilité de la signalétique en place. Dans ces conditions, le maire a fait une inexacte application de l'article R. 418-4 du code de la route en retenant ce motif. 
 En ce qui concerne la méconnaissance du seuil maximum de luminance : 
 9. En second lieu, aux termes de l'article 1er de l'arrêté ministériel du 30 août 1977 fixant les conditions et normes applicables aux dispositifs lumineux ou rétroréfléchissants visibles des voies ouvertes à la circulation publique du 30 août 1977 : " Les dispositifs publicitaires lumineux ou rétroréfléchissants visibles des voies ouvertes à la circulation publique doivent respecter les conditions et normes fixées par les articles ci-après. ". En vertu des dispositions de l'article 2 du même arrêté, les luminances maximales des dispositifs publicitaires lumineux d'une surface supérieure, comme en l'espèce, à 5 m² ne doivent pas excéder 400 candélas par m² en zone 3. Aux termes de l'article 3 de cet arrêté : " Pour l'application de l'article 2 ci-dessus : / 1° La luminance maximale se mesure sur une surface de cent centimètres carrés ; / 2° La surface lumineuse considérée correspond soit à celle du dispositif lorsque celui-ci est constitué d'un fond éclairé sur lequel se détache le message publicitaire, soit à celle que délimitent les contours convexes de l'ensemble des éléments lumineux qui composent le message publicitaire ; 3° Les zones sont définies comme suit : / Zone 1 : zones à éclairage général intense ; / Zone 2 : voies commerçantes très éclairées ; / Zone 3 : autres voies éclairées ; / Zone 4 : voies non éclairées. / L'autorité investie du pouvoir de police fixe par arrêté les limites des zones 1 et 2. En l'absence d'arrêtés, les voies sont considérées comme appartenant à la zone 3 ou à la zone 4 selon qu'elles sont ou non éclairées. ". 
 10. Il résulte des termes de l'arrêté du 30 août 1977, qu'il s'applique, faute de précisions contraires, à l'ensemble des dispositifs lumineux ou rétroréfléchissants visibles des voies ouvertes à la circulation publique. En outre, dès lors qu'aucun arrêté de l'autorité de police municipale n'était intervenu pour délimiter, sur le territoire de la commune de Bayonne, les zones prévues par les dispositions sus-rappelées des articles 2 et 3 de l'arrêté du 30 août 1977, en l'absence d'une telle délimitation, et en application du dernier alinéa de l'article 3 de cet arrêté, la publicité lumineuse litigieuse doit nécessairement être regardée comme implantée en zone 3, dans lesquelles la luminance maximale autorisée est de 400 candélas par m². 
 S'agissant de l'arrêté du 13 janvier 2022 : 
 11. Il ressort des pièces de la demande d'autorisation déposée le 13 décembre 2021 par la société Cocktail développement, que le dispositif projeté prévoit une luminance durant le jour d'une valeur maximale de 4000 candélas par m² et d'une valeur moyenne de 3 000 candélas par m². De nuit, la valeur maximale mentionnée est de 2 500 candélas par m² et la valeur moyenne de 2 000 candélas par m². Ces valeurs excèdent ainsi les limites maximales autorisées par l'arrêté du 30 août 1977. Par suite, le maire de la commune de Bayonne pouvait pour ce motif, refuser de délivrer l'autorisation sollicitée. 
 S'agissant de l'arrêté du 16 juin 2022 :  
 12. Pour s'opposer à la demande de la société Cocktail développement par l'arrêté du 16 juin 2022, le maire de la commune a relevé que le formulaire cerfa et l'annexe AP11 produite dans la demande, ne mentionnaient pas les mêmes luminances maximales. Il ressort en effet des pièces du dossier que le formulaire cerfa déposé le 3 mai 2022 mentionne une luminance durant le jour d'une valeur maximale de 400 candélas par m² et d'une valeur moyenne de 300 candélas par m² alors que de nuit, la valeur maximale mentionnée est de 250 candélas par m² et la valeur moyenne de 200 candélas par m². Si l'annexe AP11 du document accompagnant ce formulaire mentionne que la puissance maximale du dispositif est de " 4000 candelas par m² ", il ressort toutefois clairement du courrier du 28 avril 2022 que la société Cocktail développement a entendu déposer cette nouvelle demande en " se pliant au seuil illégitimement évoqué aux termes " de l'arrêté du 13 janvier 2022. Il s'ensuit, que la société Cocktail développement doit être regardée comme ayant proposé une luminance maximale de 400 candelas par m² pour le dispositif projeté, valeur maximale autorisée par les dispositions de l'arrêté du 30 août 1977 précité pour ce type de dispositif. Par suite, le maire ne pouvait, pour ce motif, s'opposer à la demande déposée le 3 mai 2022 par la société Cocktail développement. 
 13. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les arrêtés en litige auraient été refusés pour d'autres motifs que ceux exposés. En outre, la circonstance que le territoire de la commune de Bayonne comporte, dans des lieux présentant des caractéristiques différentes, des dispositifs publicitaires de dimensions différentes d'une société implantée localement ne suffit pas à révéler une " opposition de principe " de la commune de Bayonne aux projets présentés par la société Cocktail développement. Par suite, ces arrêtés ne peuvent être regardés comme révélant l'existence d'un détournement de pouvoir. Dans ces conditions, ce moyen doit être écarté. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède, que la société Cocktail développement est seulement fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 16 juin 2022 par lequel le maire de la commune de Bayonne a refusé de lui délivrer l'autorisation d'implanter un dispositif de publicité lumineuse sur un emplacement situé avenue Henri de Navarre. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 15. La commune de Bayonne établit que les dispositions du nouveau règlement local de publicité, et notamment l'article 3.2 de ce règlement, approuvé par une délibération du conseil municipal du 9 juillet 2022, interdisent le projet en litige, en particulier au regard de l'interdiction de toute nouvelle publicité aux abords des carrefours à sens giratoire et des carrefours à feux, dans un rayon de quarante mètres comptés du bord extérieur de la chaussée, lorsqu'elle présente une surface unitaire supérieure à deux mètres carrés. En outre, en application du principe d'indépendance des législations, la société Cocktail développement ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme pour contester l'applicabilité du nouveau règlement local de publicité. Elle ne peut davantage se prévaloir des dispositions de l'article R. 581-88 du code de l'environnement, ces dispositions ayant pour objet de ménager un délai transitoire de mise en conformité pour les dispositifs existants non conformes aux dispositions du code de l'environnement. Dans ces conditions, les conclusions de la société Cocktail développement tendant à ce qu'il soit enjoint au maire de Bayonne de lui délivrer l'autorisation sollicitée ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les conclusions présentées par les parties doivent être rejetées.   
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 16 juin 2022 du maire de Bayonne est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2201863 est rejeté. 
 Article 3 : La requête n° 2200511 est rejetée. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Bayonne présentées dans les instances n° 2200511 et n° 2201863 sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Cocktail développement et à la commune de Bayonne. 
 Délibéré après l'audience du 1er avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Perdu, présidente, 
 Mme Foulon, conseillère, 
 M. Buisson, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2025. 
 La rapporteure, 
 C. FOULON 
 La présidente, 
 S. PERDU 
 La greffière, 
 P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 2, 2201863