TA64 · 3ème chambre — 6 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 5 mai 2022, et un mémoire, enregistré le 8 juin 2023, valant maintien de la présente requête, en application des dispositions de l'article R. 612-5-2 du code de justice administrative, les sociétés Les Clés Biarrotes, Les Clés de Saint-Jean-de-Luz, Plus Immobilier, Maisons du Sud-Ouest, Concierge Personal, HHD, Amalaba / Agence de la Plage et Foncia Pyrénées Gascogne, représentées par Me Bonneau, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 5 mars 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Basque a adopté le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courtes durées et déterminant les compensations, en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays Basque une somme de 10 000 euros, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la délibération attaquée du 5 mars 2022 a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors que l'information des conseillers communautaires a été insuffisante et a été de nature à les induire en erreur, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 
 - le règlement adopté méconnaît, par ailleurs, les dispositions de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation, dès lors qu'il précise que les locaux qui seront transformés en habitation ne peuvent être offerts en compensation si leur " autre usage " résulte d'un changement de destination intervenu moins de 5 ans avant le dépôt de la demande ; 
 - le règlement adopté méconnaît, par ailleurs, la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006, dès lors qu'aucune raison impérieuse d'intérêt général n'est justifiée, au sens des stipulations de l'article 10 de cette directive, et qu'est également méconnue l'exigence de proportionnalité de l'atteinte portée au droit de propriété. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2023, la communauté d'agglomération du Pays Basque, représentée par Me Gauci, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérantes une somme de 10 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par les requérantes n'est fondé.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ;  
 - l'ordonnance n° 2200961 du 3 juin 2022 des juges des référés du présent tribunal administratif.  
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite directive " services " ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code du tourisme ;  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique tenue le 10 février 2023 à 10h00 : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,  
 - les observations de Me Guirriec représentant la société Les Clés Biarrotes et autres,  
 - et les observations de Me Gauci, représentant la communauté d'agglomération du Pays Basque, en présence de M. C, Mme E, M. F et M. G. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 5 mars 2022, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Basque a adopté un règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courtes durées et déterminant les compensations, sur le fondement des dispositions des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Ce règlement abroge expressément un précédent arrêté règlementant les conditions de délivrance des autorisations temporaires de changements d'usage, prévues par la loi dite Loi " ALUR " du 24 mars 2014, pris par la communauté d'agglomération du Pays Basque, pour les locations meublées de courtes durées réalisées sur le territoire de vingt-quatre communes (Ahetze, Anglet, Arbonne, Arcangues, Ascain, Bassussarry, Bayonne, Biarritz, Bidart, Biriatou, Boucau, Ciboure, Guéthary, Hendaye, Jatxou, Lahonce, Larressore, Mouguerre, Saint-Jean-de-Luz, Saint-Pierre d'Irube, Urcuit, Urrugne, Ustaritz, Villefranque) et instaure un régime de compensation de ces locations de courtes durées. Par une ordonnance n° 2200930 du 3 juin 2022, les juges des référés du présent tribunal ont suspendu l'exécution de cette délibération du 5 mars 2022, en retenant qu'en l'état de l'instruction, les moyens tirés de ce que le règlement méconnaissait le principe de proportionnalité tel qu'interprété par la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt du 22 septembre 2020, affaires nos C-274/18 et C-727/18, de ce que ce règlement méconnaissait également le principe de sécurité juridique, ainsi que le IV de l'article L. 324-1-1 du code du tourisme, étaient de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de ce règlement.  
 2. Par une délibération du 9 juillet 2022, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Basque a modifié le règlement adopté le 5 mars 2022. Par une première ordonnance n° 2201595 du 16 septembre 2022, les juges des référés, saisis sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, ont tenu compte des modifications apportées à ce règlement et ont mis fin à la mesure de suspension prononcée en juin 2022 et, par une seconde ordonnance n° 2202015 du 21 octobre 2022, le juge des référés du présent tribunal, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté la demande de suspension de l'exécution de la délibération du 9 juillet 2022. 
 3. Par la présente requête, les sociétés Les Clés Biarrotes et autres demandent au tribunal d'annuler la délibération du 5 mars 2022. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne l'information des conseillers communautaires lors de l'adoption de la délibération du 5 mars 2022 : 
 4. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale par l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / " et selon l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 5. S'il est soutenu que les conseillers communautaires ont approuvé la délibération litigieuse sans disposer des informations permettant d'en apprécier la portée, notamment en ce que le nombre de biens proposés à la location, présenté par les sociétés requérantes comme étant en baisse malgré l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2020, du règlement de la CAPB adopté le 28 septembre 2019 fixant les critères et les conditions de délivrance d'autorisations temporaires de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courtes durées, ne leur a pas été communiqué, et en ce que l'incidence de la règlementation à adopter, et plus largement, les exigences posées par la jurisprudence communautaire, ne leur ont pas été présentées, il ressort cependant des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été convoqués le 25 février 2022, pour la séance du conseil communautaire du 5 mars 2022, que cette convocation comportait un ordre du jour n° 5 relatif au règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courtes durées et déterminant les compensations, en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation, et qu'elle était accompagnée d'un rapport contenant l'ensemble des informations utiles relatives à cet ordre du jour, notamment un exposé des raisons pour lesquelles ce règlement est proposé, le périmètre de son application ainsi que les dispositions principales prévues et les dispositions transitoires. En outre, il ressort des pièces produites en défense qu'un conseiller a demandé au président de la communauté d'agglomération, le 4 mars 2022, de pouvoir consulter l'étude de l'AUDAP du 20 octobre 2021 intitulée " Analyse des dynamiques des locations de meublés de courtes durées sur les 24 communes de la zone tendue du Pays Basque " sur laquelle se fondait la communauté d'agglomération, et que cette étude lui a été communiquée. Enfin, il est fait état des nombreuses réunions en COPIL durant lesquelles le projet de règlement présenté lors de la séance du 5 mars 2022 a été débattu, ainsi que de l'adoption en octobre 2021, par les conseillers communautaires, du programme local de l'habitat (PLH) dont le diagnostic conclu à une constante augmentation du nombre d'annonces de locations de courtes durées.  
 6. Dans ces conditions, et dès lors qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que des conseillers communautaires n'auraient pas été mis à même d'exercer, en tant que de besoin, leur droit à l'information en prenant connaissance des documents relatifs à l'adoption du nouveau règlement, le 5 mars 2022, avant la réunion ou en demandant des précisions en séance, afin d'être à même de délibérer en toute connaissance de cause, le moyen doit être écarté.  
 En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 637-1-1 du code de la construction et de l'habitation :  
 7. Aux termes de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation : " La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants et à celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. / Dans ces communes, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est, dans les conditions fixées par l'article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable. () Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article ". Aux termes de l'article L. 631-7-1 du même code : " L'autorisation préalable au changement d'usage est délivrée par le maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble (). Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. / () Pour l'application de l'article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet établissement ". Enfin, aux termes de l'article L. 631-9 de ce code : " Dans les communes autres que celles mentionnées au premier alinéa de l'article L. 631-7, les dispositions dudit article peuvent être rendues applicables par décision de l'autorité administrative sur proposition du maire ou, pour les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants dont la liste est fixée par le décret mentionné au I de l'article 232 du code général des impôts, par une délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou, à défaut, du conseil municipal () ". Le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts, énumère dans son annexe les 24 communes concernées par le règlement ici en litige.  
 8. Si les requérantes soutiennent que le règlement adopté le 5 mars 2022 méconnaît les dispositions de l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation en ce qu'il prévoit à son article 3.2 que " les locaux proposés en compensation ne pourront pas être issus d'un changement de destination d'un bien initialement à usage d'habitation vers la destination commerce, bureau, ou autre, opéré au titre du code de l'urbanisme depuis moins de 5 ans, à compter de la date de réception de la demande ", il est constant que, par la délibération du conseil communautaire du 9 juillet 2022, le règlement a été modifié sur ce point et que cette précision a été supprimée.  
 9. S'il est également soutenu que la délibération n'est justifiée ni par " les caractéristiques des marchés de locaux d'habitation " ni par " la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements ", ainsi que l'exige l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation, il ressort toutefois des pièces du dossier que, malgré l'adoption, par une délibération du 28 septembre 2019, d'un règlement fixant les critères et conditions de location de meublés pour de courtes durées sur le territoire de vingt-quatre communes, citées au point 1, qui n'instaurait pas un système de compensation, le programme local de l'habitat (PLH) adopté le 2 octobre 2021 a abouti au constat que dans ces communes le nombre de meublés proposés à la location de tourisme de courte durée ne cessait d'augmenter depuis 2016. En outre, la délibération du 5 mars 2022 relève dans ces motifs qu'une augmentation de 130 % des locations de meublés de tourisme a été constatée entre 2016 et 2020, que ces locations s'intensifient encore dans les communes littorales et rétro-littorales et qu'il existe d'importants écarts de rentabilité entre le parc locatif loué à l'année et les locations de meublés de tourisme, de sorte que le règlement adopté en 2019 est considéré comme n'ayant que " partiellement répondu à l'objectif poursuivi par l'Agglomération en matière de lutte contre la pénurie de logements ", tendant à garantir une offre de logements accessibles à tous. Ces données sont corroborées par les pièces versées au dossier, notamment l'étude précitée d'octobre 2021, réalisée en collaboration avec l'université de Pau et des Pays de l'Adour, dans le cadre d'un projet de recherche dédié à ces locations en Nouvelle-Aquitaine, à partir de données issues des plateformes internet de location de meublés. En outre, il ressort de données de l'INSEE que le parc locatif privé de longue durée progresse moins que le parc de résidences principales et secondaires, que les demandes de logements sociaux ne cessent d'augmenter et ne sont pas satisfaites, malgré une progression de ce parc, et une étude de l'Observatoire des loyers atteste d'une offre de location limitée, d'une demande qui augmente, dans une zone économiquement attractive où l'emploi salarié s'accroît, et de loyers médians correspondant à un niveau déjà élevé. 
 10. Dans ces conditions, la règlementation adoptée par la communauté d'agglomération le 5 mars 2022 est suffisamment justifiée et met en œuvre une politique de lutte contre la pénurie de logements. Par suite, tel que soulevé, le moyen doit être écarté en toutes ses branches. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur : 
 11. L'article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 prévoit que : " 1. Les États membres ne peuvent subordonner l'accès à une activité de service et son exercice à un régime d'autorisation que si les conditions suivantes sont réunies : / a) le régime d'autorisation n'est pas discriminatoire à l'égard du prestataire visé ; / b) la nécessité d'un régime d'autorisation est justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général ; / c) l'objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. / 2. Dans le rapport prévu à l'article 39, paragraphe 1, les États membres indiquent leurs régimes d'autorisation et en motivent la compatibilité avec le paragraphe 1 du présent article. / 3. La présente section ne s'applique pas aux aspects des régimes d'autorisation qui sont régis directement ou indirectement par d'autres instruments communautaires ". L'article 10 de cette même directive précise que : " 1. Les régimes d'autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l'exercice du pouvoir d'appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire. / 2. Les critères visés au paragraphe 1 sont : / a) non discriminatoires ; / b) justifiés par une raison impérieuse d'intérêt général ; / c) proportionnels à cet objectif d'intérêt général ; / d) clairs et non ambigus ; / e) objectifs ; / f) rendus publics à l'avance ; / g) transparents et accessibles. / () ".  
 12. Ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne, saisi par la Cour de cassation d'une question préjudicielle relative à la compatibilité des dispositions précitées des articles L. 631-7 et suivants A du code de la construction et de l'habitation avec les dispositions des articles 6 et 13 de la directive 2006/123, dans son arrêt du 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX (affaires C-724/18 et C- 727/18), les autorités nationales peuvent adopter des réglementations imposant une autorisation préalable pour l'exercice d'activités de location de locaux meublés pour de courtes durées, dès lors qu'elles sont conformes aux exigences figurant aux articles 9 et 10 de cette directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Il s'ensuit qu'il revient au juge administratif de contrôler si cette réglementation est, d'une part, justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et, d'autre part, proportionnée à l'objectif poursuivi, en ce que celui-ci ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. Par ailleurs, si la réglementation nationale instaure une obligation de compensation, sous la forme d'une transformation accessoire et concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, celle-ci doit être justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général, proportionnelle à cet objectif, non discriminatoire, instituée dans des termes clairs, non ambigus et rendus publics à l'avance, et cette obligation devra pouvoir être satisfaite dans des conditions transparentes et accessibles. 
 13. En premier lieu, ainsi que précisé, la règlementation adoptée par la communauté d'agglomération du Pays Basque le 5 mars 2022 met en œuvre une politique de lutte contre la pénurie de logements destinés à la location, qui constitue un objectif d'intérêt général, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision DC du 20 mars 2014 n° 2014-691, et une raison impérieuse d'intérêt général, ainsi que l'a retenu la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt de 2020, précité.  
 14. Dans ces conditions, la nécessité d'instaurer un système de compensation des locations de courtes durées, afin de garantir la réalisation de l'objectif d'intérêt général consistant à favoriser des locations de longue durée à des prix abordables, dans les seules communes du littoral et du rétro-littoral du Pays Basque situées en zone dite tendue, clairement identifiées, est suffisamment établie. 
 15. En second lieu, si les requérantes contestent la proportionnalité de la règlementation adoptée en se référant à l'absence de justification de la pénurie de logements, il résulte de ce qui précède que cette situation de pénurie est suffisamment établie. En outre, si elles ajoutent que l'application indifférenciée du règlement sur le territoire des 24 communes concernées, sans tenir compte des particularités de chacune, aboutit à une atteinte au principe de proportionnalité, ainsi qu'il a également été précisé, ces communes sont toutes classées en zone dite tendue, et connaissent une même situation de pénurie. Du reste, à supposer même que le nombre de logements susceptibles d'être proposés à la compensation soit plus faible dans certaines communes rétro-littorales que dans les grandes villes du littoral, le principe d'égalité n'interdit pas que des situations différentes soient traitées de manière semblable. Enfin, il n'est nullement démontré et il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que cette situation aboutit à un traitement disproportionné aux objectifs poursuivis par la règlementation ici en litige. 
 16. Par ailleurs, les modalités de compensation prévues dans le règlement modifié le 9 juillet 2022 prévoient que le logement de compensation peut être trouvé dans le quartier où se trouve le bien proposé en location de courte durée ou, le cas échéant, dans la commune, et que cette compensation peut également prendre la forme d'un achat de droits dits de " commercialité " auprès de propriétaires souhaitant affecter à un usage d'habitation des locaux destinés à un autre usage. Ainsi, l'impossibilité alléguée de mettre en place cette compensation n'est ni établie ni ne ressort des pièces du dossier, la communauté d'agglomération produisant à cet égard, une pièce émanant des services fiscaux, dont le contenu n'est pas sérieusement contesté, attestant de l'existence de biens pouvant être proposés à une telle compensation. Dans ces conditions, aucune interdiction de la location de meublés pour de courtes durées ne sera la conséquence de cette règlementation. En tenant compte des " régimes spécifiques " prévus à l'article 4 du règlement en litige, notamment pour les locations " mixtes ", c'est-à-dire destinées aux étudiants pendant l'année scolaire, ainsi que des dérogations prévues à son article 5, aucune atteinte au principe de proportionnalité n'est constituée.   
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la délibération du 5 mars 2022 par laquelle la communauté d'agglomération du Pays Basque a adopté le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation pour les locations meublées de courte durée et déterminant les compensations, en application des articles L.631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation, doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qui soit mise à la charge de la CAPB, qui n'a pas la qualité de partie perdante, une somme au titre des frais exposés par les sociétés requérantes et non compris dans les dépens. Par ailleurs il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme à la charge des requérantes, au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par la société Les clés Biarrotes et autres est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération du Pays Basque sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Les Clés Biarrotes et à la communauté d'agglomération du Pays Basque.  
 Délibéré après l'audience du 10 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Perdu, présidente, 
 Mme Duchesne, conseillère, 
 M. Diard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2023. 
 La présidente-rapporteure, 
 Signé : S. A 
 L'assesseure, 
 Signé : M. DLa greffière, 
 Signé : M. B 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 No 2200962